黄佳豪:农村养老“三驾马车”的困境与突围

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年05月23日

「黄佳豪:农村养老“三驾马车”的困境与突围」是一篇关于“农村养老,社会经济”的深度文章,最早发布在(专栏),由黄佳豪(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,经济与组织”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  

  根据2005年的人口抽样普查数据,我国农村60岁以上老年人口为1.29亿人,占老年人口总数的58.23%,农村的老龄化水平高于城镇14.7个百分点。据民政部最新统计,失去自理能力的老人已上升到940万;194万在城市,746万在农村。部分丧失自理能力的约有1894万。与城市相比,农村老龄化速度更快、程度更深、养老资源更为稀缺,养老问题更为严峻。农民的养老、医疗都缺乏必要的社会保障。同时,因为大批青壮年流入城市打工,赡养服务人口的下降使农村老年人的照料与慰籍成为难题。农村人口老龄化给我国社会经济和人民生活带来广泛而深刻的影响,老龄问题已成为不容忽视的重大社会问题。农村人口的赡养问题不仅关系到农村老年人的具体生活问题,也关系到整个经济社会的发展和稳定。

  国内对农村养老问题的学术研究始于20世纪80年代中期。经过20多年的探索,学者们已达成共始,认为农村养老问题是中国养老事业的关键问题。国内研究集中于农村老人的三种养老方式,即土地养老、家庭养老与社会保险养老。笔者把这三种养老方式称为农村养老的“三驾马车”。 “三驾马车”是否能够拉动中国城市化与人口老龄化留给农村沉重的养老负担,研究者莫衷一是。就农村养老问题,笔者随中国社会科学院国情调研课题组于2007-2008年在内蒙、青海、甘肃、广西等地展开调研,2008-2009年在安徽、河北等地调研,发现:不管是原来发挥重要作用的土地和家庭,还是现在试点的国家新农村养老保险制度,在市场经济、城市化、社会转型等宏大背景下仍然很难发力。如何让“三驾马车”的交互作用达到优化,破解空洞农村的养老难题,也就成为了“社会结构中的公众议题”,而非“环境中个人的困扰”。

  

  一、农村养老“三驾马车”的“名不副实”

  

  (一)土地养老方式的波动性

  千百年来,作为农民生产生活的保障,农民和土地唇齿相依。“劳动是财富之父,土地是财富之母”。土地作为农业生产中最重要的生产资料,依然在老年人的生活中起到重要作用。但是土地的养老保障功能受到各种因素的影响,土地数量、土地的肥沃程度、老人的健康状况、对土地的资金投入、农产品价格的好坏、国家对农村的政策等都影响到土地收入。特别是在金融危机的冲击下,耕地收益更加难以保障,以土地作为规避老年风险和作为老年人生活来源的可行性受到了很大制约。

  国内外经济发展实践证明,一个国家或地区要实现现代化,必须加强基础设施建设,加快农村工业化和城市化。而推进工业化和城市化,必然要求把一部分农业用地转移到工业、服务业和城市建设用地,就必须不断把一些拥有土地所有权或使用权的农民从土地上分离出来,从农业生产中转移出来,产生一批失去土地的农民。尽管土地的养老作用式微,但对农民,特别是老年农民仍然具有特殊意义。在现行的土地制度和政策安排下,农民失去土地就是失去了生产资料,失去了生活来源。按照国土资源部的规定,对于失地农民的安置形式应该是多种多样的,主要包括但不限于:货币安置、农业生产安置等多种方式。在研究中发现,大多数地区都采取了一次性货币补偿形式。一次性货币补偿方式对农民的老年生活很难起到长期保障的作用。失地老人缺乏一个从失地到保障的长效补偿与对接转换机制,就会很容易陷入困境。

  (二)家庭养老方式的虚空性

  养老问题首先是经济供养问题。从个人或家庭来看,凡是经济水平较高,老年人的吃、穿、住、用、医疗保健等方面问题,一般也能得到较好的解决。子女的经济资源状况的好坏通常会影响到老人的养老质量。理论上来说,青壮年的外出务工将有助于提高其经济上赡养老人的能力。但在实践中,青壮年农民工的赡养能力是否会真正地转化为现实的供养水平,还留有很大疑问。

  “父慈子孝”是中国文化传统中亲子互动的基本准则。“父慈”在先,后才有“子孝”,其中有一个时差的关系。而根据当前市场经济中流行的新道德观,两代人之间的关系更多的是一种理性的、平衡的交换关系,双方必须有对等的给予。这种强调权利与义务即时性对等的双向反馈式的财富流,实质上反映的是一种特定的隔代经济互惠关系,没有这种经济互惠关系,稳定持久的赡养格局就难以建立。那些不仅有劳动能力而且能够继续为儿子的小家庭创造价值、发挥余热的老人一般能得到更多的赡养资源。老人能帮助打工在外的儿子照看孩子、料理家务、看管房子的,儿子通常也能给予一点回报,寄点钱、多打电话,这样亲子关系还能处于一种平衡状态。而那些原来与儿子媳妇关系处理不好的、体弱多病的、丧失劳动力的或者仅能自保的老人,通常不能得到较好的经济供养与生活照顾。在养老资源的家庭分配过程中也出现了“马太效应”。

  乡土时期,生于斯,长于斯的土地、村庄共同体对几乎每一个农民在道德伦理和行为逻辑上的规范能力。在一个“脸对脸”的熟人社会里,孝顺父母才是合乎人情的行为,否则,就是不尽人情,就会被贴上异类的标签,从而被社区边缘化。村民会用诸如现丑、流言蜚语、咀咒等舆论方式来制裁和边缘化不孝顺的村民。但在农民流动性加剧的状态下,“村将不村”,村庄内部不再是一个共同生产和共同分配的经济共同体,大部分村庄近乎于“空巢村”,已经逐步丧失其规范能力。原来那种报答父母养育之恩的逻辑发生变化,传统的养老机制出现危机。

  (三)社会养老方式的错位性

  我国农村社会养老保险制度的试点始于20世纪80年代,历经推广、快速发展阶段,后来逐步放缓,到现在基本处于停滞不前、维持现状的阶段。农村养老保险制度旨在解决未来农村老年人,而无法解决当下农村老年人的赡养问题;保险基金的筹集模式过度依赖个人筹资,对集体和国家的责任界定不清,农民缺乏积极性;经济拮据的实际困难与“养儿防老”的村落文化形成了把老人排挤在社会养老保险制度之外的两道屏障。

  国务院从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点。新型农村养老保险在制度设计的本意上可以说是利国利民,但在制度试点推行中,仍然存在一些制度制定者与实施者不可回避的问题:

  一是全国仍然缺乏统一的社会保障立法。地方政府在新农保的参保对象、参保范围、各级政府的责任、财政拨款的比例、农村社会养老保险机构设置、基金的筹集和管理、养老金的发放等政策方面找不到比较有力的立法依据,只好各自为政,从而缺乏政策衔接性与连续性。

  二是新农保的筹资机制存在很大的政策风险。在资金筹集上以“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”为原则。实际上,很多地方的集体经济名存实亡,提供集体补助只能是一句空话。多数地方财政并不富裕,不仅要应付新农合的补贴,而且还要应对新农保的支出。现在我国60岁以上的农村老人有一亿人,如果按新农保政策算,每年每人需660元,一亿人一年就是660亿元。随着老龄化的加剧与保障面的进一步扩大,财政支出将是几千个亿,甚至更多。如何保证地方财力对新农合和新农保的可持续支持,需要合理分担与落实中央与地方的责任。

  三是新农保投资管理政策不完善,基金保值增值难。同时,对于农民养老保险基金账户资金的保值增值,地方政府又有多大的决策权,怎样才可以保证它既能发挥自己的能力,又不会过度地产生资金风险。

  四是个人帐户存在风险。新型农保养老金先从个人账户中支付,个人账户养老金能支付15年,以后再从统筹账户中支付。试点中,有些地方为鼓励农民参保积极性,财政补贴全部划入个人账户,待条件成熟后再划入统筹账户。如果财政补贴部分划拨不及时,没有做实统筹账户,15年保障期后养老金支付也会存在一定的风险。

  五是当前大部分的农村老人还很难从新农保中获益,尤其是子女不愿意或无能力交纳新农保费用的老人,捆绑式政策的解链还需要经历一段较长的试验期。

  

  二、农村养老的路径选择

  

  1.积极鼓励打工青年返乡创业

  应积极鼓励打工青年返乡创业,这样既有利于农村经济的发展,也有利于就近吸纳农村剩余劳动力,可以减少空巢老人的数量,有力推动新农村建设。要制定完善优惠配套措施,加大资金扶持力度,建立农民工返乡创业的“绿色通道”。

  2.全方位探索农村老人经济保障新模式

  一是促进土地流转与规模经营。60周岁以上的农村老人,如放弃土地交由土地流转中心代其出租,土地租金可抵缴养老保险。在政府征用土地时,要将土地出让收益的相当部分归农民所有直接转入个人账户。同时,也可允许以土地承包经营权直接入股;二是建立农村老人生活(或敬老)补贴制度;三是进一步扩大新农保覆盖面;四是完善农村老年医疗保障制,逐步提高住院费报销比例的同时,对60岁以上的农村参保老人门诊费给出报销标准;五是扩大农村低保范围,让农村高龄老人、丧失劳动能力的老人都参加进来;六是对生活严重不能自理的农村老人,政府可以设立老年人生活照料补助金;七是可以适当增加60岁以上老人的农业“四项补贴”,并可直接转入老人个人帐户。

  3.动员各种力量兴办农村养老院或空巢老人文化村

  通过兴办农村养老院或空巢老人文化村,实现空巢老人的集中供养,是破解农村养老难题的重要举措,将有助于解决空巢老人的生活照料与精神慰籍方面的需求。一是可以调动各种社会力量介入,将具有资本保值和增值意义的民间资本引导到老龄产业并为其寻找新的利润空间和新的盈利模式,最终形成经济效益与社会效益相结合的养老产业;二是政府提供政策支持与引导、资金补贴,村委会提供场所等各方面的便利条件;三是充分整合空巢老人的现有资源,适当发展庭院经济与特色经济,实现养老经济资源的部分自我供给。

  4.大力发展农村老年组织

  老年组织除开展老人福利互助与维护老人权益之外,还兼办社区公共文化娱乐活动与其它公共事务,有助于满足空巢老人的精神需求与缓解老人的生活照料压力。福利需求、村庄共同体的存续、第三种力量及农村精英的呼吁与领导等因素是老年组织得以建立的条件。而处于“原子化状态”、经济资源缺乏的村庄,老人们缺乏集体行动能力,很难自发建立老年组织。那么,必须通过外部力量的介入,解决老年组织建立过程中村民集体行动的初试成本问题,支持老人弱势群体的组织建设。各级政府以及村委会有责任,也有条件帮助村庄组建老年组织,通过外部激励因素(适量资金、制度等)的输入,充分利用现有的村庄内部资源,培养老人们的自组织能力和合作能力,从而形成老年组织的内源发展,最终满足老年人的社会或情感的需要、尊重的需要和自我实现的需要。

  5.农村空巢老人的养老问题要纳入地方政府政绩考核的硬性指标

  把农村老龄工作作为硬性指标纳入各级政府工作目标考核范围,这是农村老龄问题的突破口,也是一个行之有效的措施。中央和全国老龄委、办已经出台了一批惠及老年人的社会政策,但是很多政策执行不力或流于形式,在地方出现严重走样。一个很重要的原因就是没有把老龄工作纳入当地政府工作目标考核范围。当前,不仅要将老龄工作作为硬性指标纳入县乡政府工作目标考核范围,而且还要把这一硬性任务指标下达到村委会,加快村委会从征粮筹款的角色向社会服务的角色(特别是面向老人)转换的速度,充分发挥村委会在解决农村养老问题上的先锋作用。

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