赵俊臣:云南省易地搬迁扶贫开发调研报告

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年01月16日

「赵俊臣:云南省易地搬迁扶贫开发调研报告」是一篇关于“扶贫,社会经济”的深度文章,最早发布在作者授权天益发布(专栏),由赵俊臣(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  随着对外开放的逐步深入,中国作为国际大家庭的重要成员之一,经济社会发展越来越融入世界经济社会的发展之中,并且发挥着作为一个负责任的大国的作用。

  但是,我们还应该清醒地看到,目前的中国毕竟仍是一个发展中国家。自20世纪80年代中期开展大规模扶贫以来,中国的扶贫攻坚取得了举世瞩目的伟大成绩。然而,由于历史的、社会的和自然的等多方面因素制约,西部地区的贫困面仍然很大,贫困程度很深,返贫率不降反升,扶贫攻坚的难度仍然很大,特别是那些丧失基本生产生活条件、在原地无法脱贫的800多万贫困人口的易地搬迁问题,越来越引起世人的关注。

  云南发展研究院等一批长期从事扶贫研究的学者及有关党政官员,在国际福特基金会的资助下,对云南省易地搬迁扶贫开发进行了调查研究。研究过程中,学者们严格遵循科学研究方法,因而发现了不少具有理论与全国政策借鉴意义的经验及需要改进的问题。在此,调研组愿意与关注这一领域的有志之士共同分享。

  一、调研背景

  

  (一)移民简说

  人口迁移是自有人类以来一直发生着的现象。人口迁移亦称移民。人类最初的移民采用的是自发性与本能性形式,其发生原因主要是人类当时有限知识尚不能改造或改变自然环境,而只能被动地适应存在的环境,只有迁移到生存条件较好的地方,这是适应自然的唯一方式。随着知识与经验的增多、社会生产力的提高和社会组织的出现,人类开始主动改造自然环境,移民也就在一定程度上变成为自觉性行为。近现代社会中,跨族、跨区域乃至跨国贸易的出现和增加,以才能选官制度的推行,使自觉性移民成为人口迁移的主要形式。

  在现代国家内,政府与社会对于那些居住于自然条件恶劣地区的人口,一般都通过政府优惠政策、资金、物资等扶持,将其迁移到生产生活条件相对较好的区域,鼓励其通过发展生产经营而过上较为体面的生活。由此出现了易地搬迁开发扶贫。这正是本书研究的内容。至于因修水库、高速公路、开发矿藏等,而把当地居民迁移出去,则是一种被迫性移民,不属于易地搬迁开发扶贫研究的范畴,因而不是本书的研究对象。

  在我国,长时期内实行严格的户籍管理制度,这对于保持政权巩固、社会稳定,曾经起到了一定的作用。但是,严格的户籍管理,也存在着不利于人口流动、窒息人员积极性发挥和社会经济发展的负面影响,阻碍了农村城市化、农业产业化和农民城镇化的进程,特别是压抑了丧失基本生产生活条件地区的人民通过迁移改变贫困状况的愿望与行动。于是乎,世代身居农村的人们,如果希望改变自己的农民身份,就只剩下考大学、参军等少数几条可选择的道路。

  改革开放以后,随着国家经济的快速发展和财力的增加,扶贫才具有了经济实力这一基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者,易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域,则是中国扶贫攻坚的手段之一。

  (二)云南省政府认定的需要易地搬迁扶贫的特困人群

  云南省是一个贫困人口多、贫困程度深、自然灾害频繁发生的省份。云南省政府认定的需要通过易地搬迁扶贫的人口有100多万人,主要是以由以下三部分人组成:

  1.50多万基本丧失生存条件的人口。主要集中在滇西北的怒江、迪庆二州,滇东北昭通地区和滇东南的文山州及其他零星分布区。这些贫困人口主要居住在深山区、石山区、高寒山区,土地贫瘠,气候冷凉,交通不便,信息闭寒,基本丧失了就地解决温饱、脱贫致富的条件。

  2.14万受滑波、泥石流威胁的人口。主要集中在金沙江沿岸、小江和大盈江等流域,立地条件恶劣,土地年年被冲刷,生命和财产随时受到自然灾害严重威胁。

  3.36万因天保与退耕还林还草工程需搬迁的人口。主要集中在大于25度坡的耕地面积占总耕地面积50—80%的64个乡镇、约84.6万人,其中天保与退耕后差不多全部丧失耕地的36万人。

  (三)云南易地搬迁扶贫演进

  自有文字记载2000多年以来,云南曾多次发生外省汉族大规模戍边搬迁移民和少数民族习惯性迁徙事件。新中国成立后,由于人口剧增,人地矛盾难以解决,自60年代到80年代,云南省怒江州曾有部分傈僳族农民等自发和半自发地搬迁到保山地区,但被保山地区地方政府与农民“请”回原地的事件。

  90年代初,福特基金会资助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目(YUM)”思茅地区江城县明子山项目点,由于老茶园改造和新茶园建设缺少劳动力,先后有昭通地区巧家县等贫困县贫困农民自发搬迁到该地,成为茶园工人,当年搬迁当年脱贫。这是贫困农民自发搬迁、成功脱贫的案例。

  中国自1986年开始进行大规模扶贫,其中易地搬迁扶贫是重要措施之一。80年代中期到90年代中期的大约10年间,易地搬迁扶贫在西北地区、广东北部、广西石山区等地区实施,然而云南省并未实施。

  1997年,云南省开始进行易地搬迁扶贫试点,到1998年底共转移安置特困人口3万多人,其中跨地州安置1.5万人。1999年3月,云南人民政府正式颁布《关于实施易地开发扶贫的决定》,要求到2002年对27万人进行易地搬迁扶贫,其中跨地州转移搬迁6万人。

  2001年,中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,明确要求继续对丧失生存条件的地区进行易地开发扶贫。2001年6月21日,国家计委地区司在北京召开有云南、贵州、内蒙、宁夏四省区计划部门参加的西部易地搬迁扶贫试点工程座谈会,原则上同意云南省在2001—2005年易地搬迁安置50万人,并把此列入西部大开发计划之中。

  根据国家计委、国务院西部开发办的安排,云南省计划委员会、云南省西部开发办会同云南省人民政府扶贫办,于2001年初制订了《云南省易地开发扶贫“十五”规划》;2001年8月制定颁布了《云南省2001年国家西部易地开发扶贫安置试点工程实施方案》,云南省扶贫办易地处经过评审并报省政府批准立项的易地开发扶贫项目已达82个县、32.35万人,其中跨地州搬迁安置4.5万人,县内转移安置21.85万人,劳务输出6万人。截止到2001年底,全省16个地州的80个县,实际转移安置18.2万人,占下达计划数的72.%。其中,县内转移安置11.3万人,占计划数69.0%;跨地州转移安置2.2万人,占计划数的68.5%;劳务输出4.7万人,占计划数的85.5%。这就是说,当年计划并未完成。

  (四)官方承认的易地搬迁扶贫存在的问题

  2001年,云南省政府扶贫办易地处曾对1997年以来易地扶贫开发遗留问题进行了调查处理,主要是对德宏州龙江河谷的易地开发扶贫进行检查监督,处理了安置农户土地落实、“回流”人员多等问题;对江城县康平易地开发扶贫区的土地进行了复核。

  根据有关资料,政府有关部门认为云南省易地搬迁扶贫尚存在以下问题:

  一是有关政策落实不到位,导致安置区移民不稳定。主要是中央政府、省政府资金到位迟。2001年计划的三批项目中第一批项目资金到2001年11月份才到位,影响了工作进程;部分安置区土地、户籍、税收等政策落实不到位;导致被安置农户生活不稳定;政策宣传不到位,有的迁出方的农户不等政府通知即变卖家产等候搬迁。

  二是选定的龙头企业效益不佳,导致安置区农户利益受损。担任易地搬迁任务的企业由于各种原因有的处于亏损,有的资不抵债,濒临破产,使被安置农户陷入新的贫困。

  三是安置区水、电、路等基础建设滞后,影响了被安置农户的生产生活。云南省规定搬迁农户人均标补助标准为:县内搬迁安置3000元,跨地州6000元。因安置区大都远离城镇,几乎没有基础设施,因此这些钱远远不够,特别是安置县都是贫困县,文件规定的30%配套资金根本不能落实。

  四是跨地州搬迁开发体制不顺,机制不完善。如有的重视安置企业的要求与利益,轻视安置农户生产生活,没有执行“政府引导、企业自主、农民自愿、风险共担、利益共享和土地有偿使用原则”,把本应划给农户的土地直接划给了企业,使土地产权不明。

  二、调研假设

  假设亦称假说,是对未知客观事物或研究对象所作的尚未经过实践检验的假定性设想或说明。

  科学的假设,决不是纯主观的猜测或任意的虚拟,它必须以一定的客观事实为依据,而不能与已知客观事实相矛盾;它必须以一定的科学理论为指导,而不能与被实践反复证明了的科学世界观、科学原理相矛盾;它必须可以被实践证实或证伪,而不能是一个无法被实践检验的虚幻的设想或说明。一定的客观性、科学性和可检验性,是科学假设的基本要求。

  (一)假设是科学研究的第一步

  科学研究的第一步是进行假设。没有假设的研究是盲目研究,必将陷入投入的资金大、时间长、人员多,而收效甚微,有的甚至没有收获。

  在一个国家、地区或社会里,从事宣传和科学研究工作是两项极其重要、但方式方法却不相同的工作。宣传工作者睁着眼睛主要发现工作中的成绩、经验和感人事迹。而科学研究者却相反,他们假设工作中存在着需要克服的问题,当然这种假设是根据自己的经验积累、二手材料分析和某些事实,不是凭空的假设;由于存在问题,因此需要研究这些存在问题的范围、多少、程度和影响,特别是探究这些问题的原因,并提出解决这些问题的对策建设。就这个意义上说,科学研究是一项需要付出极大勇气、时间和精力的工作,是需要全社会尊重的工作,因而也是非常光荣的工作。

  易地搬迁开发式扶贫是一项十分重要而又复杂的工作,参与的政府机关、企业特别是移民户的想法、要求有一定差异,实践中肯定有许多政策性、行动性的问题需要解决,以保证其顺利进行。因此,这一假设就是科学的假设。

  (二)假设在案例调查中的地位与作用

  首先,假设是设计调查方案的指南。任何调查方案的设计,特别是调查指标的设计,在客观上都是以一定的研究假设为指南的。各个研究者由于自己的假设各不相同,设计的调查方案包括调查的对象、范围、方法和过程等,也就会很大差异。由此可见,人们在设计调查指标、调查方案时,不管你自觉不自觉、承认不承认,在客观上总是以一定研究假设为指南的。

  其次,假设是搜集调查材料的向导。人们在搜集材料的过程中——无论是直接感知社会现象,还是间接查阅各种文献,假设都具有明显的向导作用。以观察为例,人们的视觉总是在研究假设的引导下有选择地进行观察,而不是对外部事物进行纯客观的扫描。因此,在实地观察同一事物时,人们的研究假设不同,观察的侧重点就会不同,观察所获得的感性材料更会有较大差异,就必然互不相同。同样,在文献调查、访问调查、实验调查的过程中,假设也会对搜集材料的工作产生巨大的向导作用。

  其三,假设是探索客观真理的桥梁。恩格斯指出:“只要自然科学在思维着,它的发展形式就是假说。”[1]恩格斯的这个论断,对于社会调查也是完全适用的。这是因为,人们通过调查掌握的客观事实,是检验假设的最重要的依据。在检验过程中,原有的假设可能被证实,也有可能被证伪,在更多的情况下是被修改、补充和完善。在这一过程中,人们的认识也就越来越接近实际,直到最后发现真理或进一步发展真理。这说明,在探索客观真理的道路上,假设是一种不可缺少的工具或桥梁。检验假设、修改假设、完善假设的过程,实质上就是发现真理和发展真理的过程。

  应该指出,并不是每一种调查课题都要事先指出明确的研究假设,如一般的调查、描述性的调查,就不需要事先提出明确的假设;初步探索时的实地调查,也很难事先提出明确的假设。但是,一切解释性调查和预测性调查,则应在设计调查方案之前提出明确的研究假设,否则就不可能设计出科学的调查方案来。

  (三)形成研究假设的基本条件

  科学的研究假设是创造性思维的产物,它的形成是一个复杂的思维过程。水延凯先生在中国人民大学出版社出版的《社会学调查教程》中归纳出四个基本条件,即丰富的实践经验、科学的理论知识、客观的实际情况和一定的思维能力。

  丰富的理论经验是假设的第一个基本条件。实践经验丰富的学者假设多,研究成果也就多,反之则就少。经验是从实践中得来的知识,是人们亲身经历或体验过的东西。尽管经验在上升为理性认识之前,往往带有感性直观性质,但它的内容是客观的,它总是在一定程度上反映着事物的本质及其发展规律。因此,只要客观地认识了形成经验的具体历史条件,掌握了研究对象内在的矛盾和外部条件的新情况、新变化,就可能从过去的经验中引申出一定客观性的研究假设来。

  事实上,人们在遇到需要解答的问题时,总是首先从过去的经验中寻求答案,总是很自然地把过去的经验当作第一参照系。人们的实践经验越丰富,可对比的参照系越广泛,提出研究假设的能力就越强。

  科学的理论知识是指导实践经验形成假设的第一个基本条件。这是因为,任何经验都是具体的、过去的知识,都必然带有一定的局限性。对于许多探索性、开创性的调查课题来说,要形成科学的研究假设,就不能仅仅以过去的经验为依据,而必须求助于科学的理论。科学的理论是客观事物的本质及其发展规律的正确反映,它对于人们正确认识新事物具有普遍的指导意义。因此,人们在寻求解决那些探索性、开创性调查课题的答案时,只要自觉地以科学的理论为指导,去深入研究有关调查课题的各种新情况、新问题,并努力把理论与实际结合起来,就有可能从现有的科学原理中推导出具有一定科学性的研究假设来。

  把过去的经验、现有的理论与当前的实际情况结合起来,是形成科学假设的第三个基本条件。这是因为,调查课题之所以成为需要进行调查的课题,就在于它本身是一定时间、地点、条件下的带有某种特殊性的问题,是以往经验和现有理论所不能完全回答的问题。因此,我们决不能仅仅在过去经验和现有理论的狭小天地里兜圈子,而必须到实践中去,到群众中去,通过实地考察,亲自掌握研究对象的特殊情况和最新信息。只要我们善于把过去的经验、现有的理论与实地考察的成果结合起来,就有可能概括出具有一定独创性的研究假设来。

  形成科学假设的第四个基本条件,就是一定的想象能力。想象是一种特殊的创造性的思维活动,它是人的主观能动性的突出表现。列宁指出:“人的意识不仅反映客观世界,并且创造客观世界。”[2]而要创造客观世界,就离不开科学想象,就必须首先在科学想象中把它创造出来。科学想象决不是胡思乱想、任意猜测,而是以过去经验、现有理论和客观事实为依据的合乎逻辑的联想和推测。科学想象在形成具有创造性的研究假设中,特别是在寻求从未接触过的调查课题的答案中,具有特别重要的意义。

  形成科学的研究假设是一个复杂的思维过程,上述几个基本条件都具有不可忽视的作用,其中通过实地考察掌握调查对象的特殊情况和最新动态具有关键性的意义。这是因为,只有充分掌握了调查对象的实际情况,其他基本条件的作用才能达到正确发挥,形成的研究假设才有较充分的客观基础。因此,科学的研究假设只能形成于初步探索之后,只能是实地调查的产物。那种没有任何实践依据的仅靠冥思苦想出来的研究假设,很难说是客观的、科学的东西,很难具有重要指导作用。

  (四)易地搬迁开发扶贫的假设

  1.搬迁户意愿

  我国政府关于易地搬迁扶贫开发的重要原则之一,强调的是尊重农户的搬迁意愿,不准搞强迫命令。

  现在的情况是,云南省计划搬迁的100多万人(其中2001—2005年的第十个五年计划期间为50万人),是由中央到省、到地区、到县直到乡级政府根据贫困地区的生产、生存、生活等条件,特别是自然条件,而统计出来并做出决定的。这些贫困区域要么是深山区、石山区、高寒山区,要么是自然灾害多发区,要么是退耕区,已经丧失了基本的生存条件。因此,各级政府机关的决策、计划和决定是无可非议的。问题在于,这些区域内的贫困农户愿意不愿意搬迁?而且,让他们搬迁到新的安置区,是不是他们乐意去的地区?2000年,云南省社科院经济所在云南省丽江地区宁蒗县泸沽湖边山上老屋基自然村调研时,村民们愿意搬迁到离他们村不远的泸沽湖西岸,而不愿意搬迁到政府为他们计划的思茅地区,虽然思茅地区气候比他们现在居住地温暖得多。

  2. 迁农户原住地情况

  政府文件规定,搬迁农户原住地必须是已经基本丧失生存生活条件,因而采用所有的扶贫措施都难以使他们达到脱贫目标。这也就是说,这些农户只有搬迁一条路可走。现实生活中属于这种类型的又有三种情况:一是居于深山区、石山区,山高坡陡,人多地少,现有的土地已难以养活不断增长的人口;二是自然灾害濒发区域,如继续居住,人的生命财产没有保障;三是退耕区。在此的问题,一是居住在这样区域的农户如果全部搬迁,他们是否全部愿意;二是如果全部搬迁走了,那么连监测这些区域灾情的人也没有了;三是退耕区按国务院《关于退耕还林还草若干政策的规定》,每退一亩地,长江以南地区将每年补助150公斤粮食和20元医疗生活费,一次性补助50元种苗费,而且需要几年就补助几年,因此退耕区农户不但不存在生存不下去的问题,反而因政府的补助而在生活上有了保障,特别是按国务院规定,退耕户需要在退耕地种树种草,进入2000年政策还规定经济林可以适当放宽,使退耕户今后有了经济林的收入,特别是退耕后所种之树还需要管护,如果全部搬迁走了,谁来管护呢?

  3.安置区农户欢迎搬迁户吗?

  对于易地搬迁来的农户,安置区农户持一种什么样的态度?这是本项调研需要回答的一个问题。在宣传教育中,有关部门要求安置区干部群众从大局出发,诚心欢迎易地搬迁农户的到来。这对于安置区干部来说,由于受教育较多,又由于他们必须听从上级决定,否则他们就当不成干部,因此一般不会反对易地搬迁农户。但是,对于多数农户来说,每接受一个易地搬迁户,就意味着他们必须无偿地转让出属于他们的土地、荒山、森林等自然资源,他们内心是如何考虑的?特别是他们被损害的利益是否得到了补偿?

  4.搬迁户到安置区分得的土地权属的处置

  选择的安置区,一般都具有较为充足的耕地、林地、主要是荒山荒坡可供搬迁户进行农业开发。问题在于,如果安置区农户把自己家的耕地、林地让出来,他们留下来的耕地、林地够他们维持生存吗?至于让出来的荒山荒坡,除少部分属国家所有外(安置区农户一般都在利用),大部分都在80年代初期通过“两山到户”即自留山、责任山政策,把使用权交给了当地农户。现在让他们交给易地搬迁户,是通过什么方式?办过什么手续是否给交出自留山、责任山使用权的农户以经济补偿?如果没有给,那么有关部门一再强调的稳定农村产权的政策不是一句空话吗?如果给经济补偿,那么接下的问题在于由谁来给?钱从哪里来?因为中央政府和省政府关于易地搬迁扶贫政策中并没有列入这一项,而安置区县、乡政府财政都是入不敷出,也拿不出这一笔钱来。

  5.搬迁户与当地户的民族、文化融合问题

  从云南省内易地搬迁扶贫方案来看,需要搬迁的包括不同的民族,搬迁安置区也有不同的民族,这就涉及到不同的民族和不同的文化融合问题。

  就历史上来看,云南省内现有除汉族外的25种少数民族,长期来各民族友好相处,为共同开发云南做出了各自的贡献。但是我们也不得不看到,不同的民族所具有的不同的民族文化,在安置区内有个互相尊重、互相适应、互相融合的问题。

  6.承包易地搬迁扶贫开发的企业运作问题

  近几年来,云南省内跨地州易地搬迁扶贫开发,一般是委托农业龙头企业来运作,即政府有关部门把易地搬迁扶贫的补助资金交给承包企业,有的把安置区土地、林地和荒山荒地也交给承包企业,由承包企业确定开发项目,把易地搬迁农户变成承包企业的劳务工、合同工、农场工。

  目前的情况是,一方面这些承包企业综合实力不强,参与市场竞争的能力较弱;另一方面国内农产品已经出现结构性过剩,承包企业原规划开发的农产品市场销售不畅,使其联接市场、带动易地搬迁农户脱贫致富作用的发挥,不能不受到制约。例如,承包易地搬迁开发扶贫的思茅市金象公司负债总额已达5121.6万元,负债率高达102%,濒临破产;思茅市汉德公司负债441万元,已亏损254万元;承包开发陇川江的裕安公司的龙江糖厂,也出现资不抵债,已退出了易地开发扶贫。

  问题在于,一方面,这些承包企业已经花光了政府的易地搬迁补助资金,让他们吐出来是不可能的;另一方面安置区搬迁农户多数已经按照承包企业的要求种植了成片的经济作物,承包企业垮了,搬迁农户又没有能力把种植的经济作物直接销往市场,当然政府有关部门也不能代替农户卖农产品,其结果不是多方都输吗?!

  7.安置区大规模开垦荒山的影响问题

  云南省内易地搬迁扶贫开发,选择的全部是在安置区进行荒山开垦,种植粮食和经济作物。按照规划,搬迁户种植粮食,可以一举解决吃饭问题;种植经济作物,通过承包的龙头企业可以通过初加工、深加工而销往市场,既使搬迁户增加收入,又使承包的龙头企业发展起来。

  目前的情况,除上边谈的国内农产品市场相对过剩、承包企业经营困难问题外,另一个不容忽视的问题是荒山被大面积开垦成农田的生态环境变化问题。大家知道,荒山之所以成其为荒山,是因为上边长满了野草、各类灌木及少部分树林,其保持水土不被流失、涵养水源、调节气候、多样性生物生存的作用,是十分显著的。

  然而,云南省内易地搬迁农户把荒山开垦成农田后,而农田生态效益显然不如长满野草和灌木的荒山,其生态效益当然会经受一定程度的破坏?这种破坏到底有多大程度?替代的粮食作物、经济作物、经济林果分别有多大的生态效益?这些问题有待研究。

  8.易地搬迁扶贫的规划编制问题

  政府要求对易地搬迁扶贫开发科学地制定规划,做好前期工作。其指导思想是,以提高贫困人口的生活水平,改善生态环境,实现可持续发展为目标,统筹规划,突出重点,量力而行,分步实施,确保贫困人口通过易地搬迁,实现当前能脱贫,长远能发展。应该肯定,这一规则指导思想考虑的是比较周全。

  问题在于由谁编制规划、特别是编制规划的程序。现行编制规划的程序是,政府有关部门或者由其指定的人员,根据国务院和省政府的决定,通过征求县、乡政府扶贫机构的意见,有的也征求了少数乡、村干部的意见,按照中国国内建设项目建议书和可行性研究报告的规范而编制出来。众所周知,中国国内建设项目建议书和可行性研究报告的一个最重要的缺陷,是缺乏甚至没有听取当事者的意见,更没有由当事者参与规划,因而做出的规划往往较少甚至不能反映当事者的意见、要求和利益,从而给实施造成一定的障碍。

  自90年代初福特基金会进入云南省,先后资助了一批有关扶贫、社会林业、妇女问题等项目,把国际上推崇的参与性农村快速监测评估(PRA)技术首先介绍到云南,并且资助成立了PRA网络,至今已经10多年了。由于从事PRA推广的机构与人员的努力,云南省内已有不少人员知道并学会运用PRA,这一成绩应该充分肯定。但是我们也不得不如实地指出,PRA至今未成为云南省政府部门从事规划、农村调查的有用工具,例如云南省内重大的农业农村开发项目、扶贫项目、造林项目等,并没有采用PRA方法,就是例证。

  9.妇女在易地搬迁中的地位与作用问题

  在已经基本丧失生存、生活条件的原住地,妇女处于贫困的最底层:她们既要承担繁重的家务劳动、田野劳动,还要承担常人难以体味的忍受吃不饱饭、穿不暖衣以及照顾老人、孩子的重担。就这个意义说,搬迁到生存、生活好得多的安置区,是符合她们利益的。

  现实的问题是,举家或全村搬迁过程中,妇女承担着什么样的角色?搬迁计划征求过她们意见吗?如果她们的意见不被采纳她们如何服从与适应?搬迁到距她们娘家非常遥远的易地后,她们怎么和娘家人联系?搬迁过程中妇女的特殊利益(如妇科病防治等)如何解决?搬迁到安置区后妇女从事的家务劳动和田间劳动与原往地有什么不同?

  10.易地搬迁扶贫还有其他模式吗?

  广东、广西等省区80年代中期实施易地搬迁扶贫过程中,曾创造了许多成功模式,如:投靠亲友,政府资助;离乡进城,务工经商;退耕还林,变耕田人为管林人等等。这些经验与成功模式适应不适应云南情况?

  在此,问题的核心在于,已经基本丧失生存条件、需要搬迁的农户心里是如何想的?他们愿意做什么?他们能够做什么?

  目前,中国政府的经济社会发展战略的一个重点,就是大力发展农村小城镇。在中国加入WTO、国内经济与世界经济接轨的今天,人口众多、地域广阔的农村必须也必然向城镇化发展。农村居民全部向大城市发展是绝对不可行的。散布于中国农村各地的小城镇,将能够形成一定的人口“门槛”,共享信息市场、交通、能源、教育、文化等集约化资源。即使是素质相对较为低下的农民,也可以在小城镇找寻到餐饮、旅店、零售、服务等第三产业就业与赚钱机会。这是国内外专家学者、官员和有识之士的共识。

  现在的问题在于,云南省内需要易地搬迁扶贫的农户,可以不可以、愿意不愿意、能够不能够就近进入政府鼓励与支持发展的小城镇?

  三、调研的目的与产出

  本项目研究,预期达到以下目标与产出:

  (一)实施情况评估

  通过调研,把云南省实施易地搬迁扶贫状况,特别是搬迁农户意愿、搬迁过程、搬迁后生产生活、与安置区当地各民族群众的关系,以及社区生态、社会、文化等方面的影响情况弄清楚,获得正确、系统、全面的信息,并对这些信息进行评估。

  (二)能力建设

  本项调研,将十分重视能力建设:

  首先是调研者——云南省社科院经济所与云南省扶贫办的能力提高。一是项目组曾专门咨询过著名扶贫专家刘文璞、张保民、杜晓山等,吸收了他们丰富的扶贫经验;二是通过以老带新,即通过曾参加福特基金会资助的云南贫困山区综合开发试验示范项目的专家学者介绍经验和分组带领着调研,使其调研能力和扶贫能力提高一步。

  其次,是使调研区地州市、县、乡政府扶贫机构与官员能力的提高。使他们了解到国际上先进的扶贫理论与方法,特别是世行、联合国各组织、福特基金会等重要国际组织对易地搬迁扶贫的评价,使中国的扶贫充分吸取国际上扶贫的理论、经验与方法,与国际接轨。

  再次,是使调研区搬迁安置的农民获得了以下能力:一是充分反映自己意愿的渠道、途径、方法和机会;二是正确评估、评价自己家庭和社区受影响的结果与方法;三是初步学会寻找依靠自己力量充分发挥正面影响和减少受负面影响程度的方式方法,特别是提高社区自我发展的能力。

  其四,是使调研区域政府机关获得了以下能力:一是倾听当地农民和干部心声的科学方法,例如尊重农民、相信农民和依靠农民为重要特征的参与性农村快速调研与评估(PRA)技术;二是正确评估社区受影响程度;三是沟通搬迁农户与当地农户关系的能力等。

  (三)政策改进与完善的建议

  在评估现行异地搬迁扶贫政策的同时,有针对性地提出政策改进与完善的建议,主要是政府制定规划、计划时如何有效听取搬迁户的意见和要求;易地搬迁资金的落实,特别用于搬迁户的情况;充分听取安置区村民的意见和要求;安置区及其村民产业结构调整;建议政府针对新情况与新问题研究与出台新的政策;地方立法等。其中,编制的总体报告将送云南省人民政府参考,整理出的重要建议呈送国务院参考。

  (四)国际研讨会

  在实地调研告一段落、调研结论形成和报告文稿初稿写成后,召开一次小型的(约30多人)国际研讨会,邀请国务院扶贫办、世界银行、联合国有关扶贫机构及其他重要国际组织的有志于中国扶贫的官员和专家学者参加,向他们报告本项调研结果,并就大家共同感兴趣的问题进行研讨。

  (五)促进安置区健康发展的试验示范的建议

  通过调研发现问题、提出建议仅是本项目的宗旨之一,和当地搬迁农户和地方政府共同研讨提出解决问题的建议,并协助当地试验示范具有创新的社区发展模式、方法和措施,也将成为本项调研的宗旨之一。

  (六)出版调研报告,让更多的人分享调研成果

  (七)追综调研的建议等

  四、调研点选择

  (一)选择原则

  本次调研案例研究点的选择,依据以下原则:

  1.迁出地已经丧失了基本的生产生活条件。例如,矿区、荒漠区等天赋条件差的地区,生态严重恶化地区,严重污染区等。

  2.迁入地有一定数量的土地可供开发,或有农业龙头企业可以接受安置移民。

  3.从二手资料获悉已经进行过易地搬迁扶贫开发,实践中有一定的经验或教训。

  4.代表着不同的民族与文化类型。

  5.代表着不同的移民与开发类型。

  6.有可能开展一些后续项目的区域。

  7.地方政府与社区的支持配合。

  8.曾经在这些地方开展过相应的调研并积累有经验。

  (二)调研点具体选择

  1.昭通地区永善县马楠乡

  马楠乡是云南省最贫困的乡。自20世纪80年代中期开展大规模扶贫以来,政府机关与社会各界给予了大量扶持,但是由于该乡海拔高、气候恶劣、生态严重破坏,已基本丧失人类生存条件。

  近年来,政府曾经组织该乡多批贫困农户搬迁到滇南思茅等地,但是却有部分搬迁户返迁。当然,也有部分农户自发搬迁出去的。

  2.昭通地区镇雄县黑树镇

  该镇曾是我国最大的人工土法冶炼硫磺区域之一,造成十分严重的污染,不但使主冶区农田寸草不生,而且使主冶区及周边社区村民身体健康受到严重侵害。

  当地政府成功地组织了部分村民搬迁到尚未污染区,但是由于扶持资金不足及其他原因,至今仍有部分村民等待并急待搬迁。

  3.思茅地区江城县明子山

  江城县明子山曾是福特基金会1990年资助的“中国云南贫困山区综合开发试验示范项目(YUM)”的四个项目点之一。由于YUM项目扶持的明子山茶场需要大量的劳动力手工采茶,省项目领导小组办公室曾经号召生存条件已经丧失、需要搬迁才能脱贫的昭通等地区贫困农户自愿移民。结果,有些贫困农民自发搬迁来并成为明子山茶场的工人。之后,政府曾以盖好房子与优惠政策等组织移民到明子山,被当地人称为“中央军”,与自发搬迁移民(被成为“游击队”)形成了鲜明对照。

  4.思茅地区金象公司

  思茅地区是省政府确定的接受跨地州易地搬迁移民最多的一个地区。为此,思茅市扶贫办抽调机关干部成立了专门接受并安置移民为主要任务的金象公司,并给予许多优惠政策。

  在市场竞争中,官办公司自身生存尚成问题,那么是怎样承担扶贫任务呢?这是该案例的典型之处。

  5.思茅地区西盟县

  西盟县是国债资金资助的易地搬迁扶贫项目,主要接受居住于热带雨林保护区内及本地原住地生态环境恶化的傣族等少数民族农民群众。

  6.玉溪地区新平县元江流域

  云南凯雄公司在新平县元江流域受租农地与成片荒山荒坡,种植红香蕉。开垦荒地、管理香蕉等,需要大批劳动力。公司采用社会招聘方法,吸收附近墨江、镇沅等贫困县的贫困农民自愿前来垦荒、种植并管理香蕉地。

  这是一种由企业自发进行的事实上的纯市场行为的易地搬迁开发扶贫模式。其中,在河谷区垦荒如何保护生态,这是调研组感兴趣的问题。

  7.楚雄彝族自治州元谋县

  元谋县位于长江上游金沙江干热河谷区,有一定的土地可供开垦,特别是该县大力发展热带亚热带水果、蔬菜,成效显著,全国享有盛誉并取得一定的市场地位,其中农民技术协会发挥着重要作用。

  该县在组织接受易地搬迁扶贫中,鼓励并依靠农民技术协会带领移民开发热区资源,形成批量生产和市场畅销,是一条成功之路。

  8.楚雄州禄丰县

  禄丰县黑井镇历史上曾是云南井盐重要产地之一,在过去繁荣过程中曾大量砍伐森林而破坏了生态,不少村寨已不适合人类居住。该县罗川镇地势平坦,土壤肥沃,尚可以接受部分移民。县政府组织黑井镇贫困农民搬迁至罗川镇。

  (三)调研组的组建

  本项调研以云南省社科院的专家学者为主,其理由一是充分发挥经济所长期从事扶贫研究的优势,二是提高经济所的机构能力。

  此外,邀请中共云南省委政策研究室和云南省政府扶贫办的官员参加,这对于做到经济所专家学者与扶贫办官员优势互补、信息互相交流与平等研究具有重要意义,由此还可以提高扶贫办的机构能力,一些研究成果可以较快地转化为扶贫办的决策。

  五、研究方法

  

  易地搬迁开发扶贫是一项涉及到经济、社会、文化、民族等多领域的行为,因此,研究这一行为就必须相应采取经济、社会、文化、民族等学科的有用方法,才能有所发现,有所概括,有所创新。在此,有必要对本项研究主要采用的经济社会调查方法,进行说明。

  (一)方法是一门科学

  所谓方法,就是工具和手段,一般来说,方法可分为认识方法和工作方法两大类。社会调查主要是一种认识方法,同时也是一种重要的工作方法。社会调查学与各门理论性的社会学科不同,它是一门为理论研究、政策研究、工作研究、市场调研提供途径和手段的方法性学科。社会调查学研究的方法,内容非常广泛,一般来说,它包括三个层次:一是科学的方法论,它是最高层次的方法,包括最一般的哲学方法和各门社会科学的研究方法;二是社会调查的基本方法,它是中间层次的方法,包括调查材料的方法和研究材料的方法;三是社会调查的程序和使用调查工具的方法,它是最低层次的方法,包括社会调查的一般步骤和使用各种调查工具的具体方法。详见下表。

  

  

  (二)文献(二手资料)调查法

  文献资料调查法亦称二手资料收集与调查法。它是几乎所有包括经济社会调查在内的科学研究方法首先要采用的方法。

  文献是人类知识的结晶。从认识论的角度说,“一切真知都是从经验发源的。但人不能事事靠直接经验,事实上,多数的知识都是间接经验的东西”,[3]这些“间接经验的东西”,主要是通过各种文献获得的。因此,文献是人们超越了时间和空间的限制,有可能认识古代的和外域的事物。从科学发展史的角度看,文献使人类知识的存贮、积累和传播不再受个体生命的限制,从而大大促进了科学的进步。

  因此,从一定的意义上可以说文献发展史是人类科学发展史的表现或反映,既是人类认识世界的重要途径,又是人类积累知识的重要宝库。

  水延凯等编著的《社会调查教程》(中国人民大学出版社1996年4月版)中,概括了文献调查4方面的意义和作用:

  1.了解与调查与课题有关的以往的调研成果。任何调查研究都应该以前人的调研为基础。通过文献调查,了解前人已经取得的成果和今人进行调研的现状,对于正确选择调查课题,确定调查研究的起点和重点,设计调查方案,开展对比研究等,都具有重要的参考价值。实践证明,认真进行文献调查,是社会调查工作避免盲目性和重复研究,少走弯路或不走弯路的重要步骤。

  2.了解与调查课题有关的理论和方法。通过文献调查,充分了解与调查课题有关的各

  种理论观点和调研方法,特别是着重了解成为人们议论中心或争论焦点的新观点、新意见,以及正在变化着的社会调查的主客观条件,可以提出研究假设、确定调查方法、设计调查方案、开通调查工作和研究以及撰写调查报告等提供必要的参考。

  3.查对象的历史和现状。通过查阅档案、登记表、通讯报道和其他资料等各种文献,了解调查对象的性别、年龄、文化程度、婚姻状况、职业、职务、职称、经济收入等个人情况,以及他们所处环境的历史、地理、政治、经济、文化、风俗习惯等方面的资料,对于顺利开展调查工作和研究工作具有重要的促进作用。

  4.解与调查课题有关的政策法规。通过查阅文献,了解与调查与课题有关的各种方针、政策和法律、法规,是加强调研工作的政策性和法律性,保证调研工作顺利进行的必要条件。

  (三)参与性农村快速调查评估(PRA)技术

  参与式农村快速调查评估(PRA),亦称“来自农户、与农户一道和依靠农户学习了解、研究分析农村生活和条件的一种方法与途径”。PRA是20世纪90年代初由80年代创造的农村快速评估(RRA)技术发展演变而来。RRA是国际上为适应国际组织、发达国家政府援助不发达国家、地区的农村社区发展项目工作者迅速了解项目区情况,而创造出来的,专供外来者使用的调查工具;它的优点是快速,缺点是当地村民不参与。而则PRA强调当地居民的参与,强调项目区居民作为受益者应当成为调查与研究、项目实施与受益、监测与评估的主体的重要性。因而,PRA是在外来者协助下,使当地人民群众进行调查和分析、分享调查与分析结果,制定发展计划并加以实施的一种工作方法。90年代中期以来,世行、联合国各组织、欧盟及发达国家政府援华农村社区发展项目,均强调必须采用PRA方法。由于福特基金会的资助,在PRA刚刚在国际上兴起时即传入中国,第一传入地就是云南。云南省社会科学院经济所(原农经所)是PRA传入中国的第一批接受者,并是有文字可查的第一批推广者。例如,1994年受加拿大IDRC委托,对其资助中国项目的官员进行培训等。近10年来经济所已在云南及全国作过上百次的PRA培训与推广。

  例如,经济所主要骨干左停博士、康云海研究员、宣宜副研究员、戴聪副研究员、吴璟助理研究员和苏宇芳助理研究员等均是福特基金会资助在国外攻读农村发展方面硕士归来,并已成为重要国际组织PRA与农村社区发展方面争先聘任的专家。特别是参与本项目的罗荣淮副研究员、宋媛副研究员、宋立副研究员等,更是熟悉掌握PRA、并多次参与国际组织援华项目评估的专家。

  (四)农户问卷调查及计算机处理

  农户问卷是世界银行倡导的一种农村调查方法。在问卷调查信息准确、农户达到一定比例的基础上,其获得的信息经计算机处理后,将可以为政府宏观政策决策提供极其有价值的结论性建议。

  云南省社科院经济所曾多次成功运用农户问卷调查方法。1988年,经济所在承担云南省政府决策咨询研究课题《云南省41个贫困县脱贫致富研究》时,曾设计出贫困县领导干部和贫困农户问卷表,结果分别收回200份和576份,经计算机处理后,获得了大量有用信息。1997年,经济所受托,对福特基金会资助的“云南贫困山区综合开发试验示范项目(YUM)”进行评估调研和理论总结,自行设计出农户问卷调查表,共调查200户农户,并运用社科统计软件SPSS/PC+进行计算机处理,获得了大量真实的、有用的信息。1999年6月,经济所受中国社科院贫困问题研究中心委托,运用该中心的农户问卷表,对云南省师宗县妇联从事的小额信贷扶贫到户进行调研,共完成有效问卷261份,并利用统计软件经计算机处理,圆满完成了调研任务。2001年3—5月,经济所受中国环境与发展国际合作委员会林草课题组委托,对国家林业局直接抓的试点县——云南省鹤庆县退耕还林还草工程进行调研,其中运用经世界银行专家认定的农户问卷调查表,共完成有效问卷213份,并运用统计软件经电子计算机处理,获得了大量信息,圆满完成了调研任务。

  特别应该指出的,经济所所长赵俊臣在组织鹤庆县调研时,成功地把PRA方法与问卷调查方法有机地结合了起来,创造出了一种既发挥PRA与问卷调查各自优势,又达到简便、快速、获得信息准确和信息量大的目的。这一方法是:调研组进村后,在召开的村民大会上讲解调研的宗旨与要求,在分几个小组进行问题诊断、主要问题矩阵分析、资源利用图绘制等基础上,由调研组成员邀请3—4户农户在一起共同填写问卷表,使农户互相讨论、互相补充、互相纠正,从而使问卷表填写地准确、快速。

  (五)典型案例分析

  典型案例分析是农村调查评估中,与PRA技术、问卷调查方法等同等重要的调查方法之一。PRA和问卷调查从不同角度获得农村发展中带有共性的问题,典型案例分析则是在PRA和问卷调查中发现的个案线索基础上,进行全面、系统、深入地解剖,追根渊源,务求对当事者全部进行访谈,弄清案例的起因、发展过程、造成的后果与影响等,从而找出其中应该吸取的经验、教训,同时也给农村发展的同行们提供案例。(据著名的亚洲管理学院传出的信息,中国农村发展中总结出的可供教学用的典型案例太少,原因在于中国学者们在农村调查时不注意采用典型案例分析方法,发现的案例即少也不不典型。)

  (六)问题解决法

  课题组由于吸收省级党政部门的负责人参加,在调研过程中发现问题,可以与当地政府机关、扶贫企业、搬入地社区、特别是易地搬迁农民共同讨论出解决办法,并予以实施。这也是中国常说的现场办公。

  (七)实证分析法

  本项目的研究主要采用科学研究中的实证分析方法。

  所谓实证分析方法,是相对于规范分析方法而言的,它回答经济与社会现象“是什么”或者“什么是”;而规范分析法则回答经济与社会现象“应该是什么”或者“什么应该是”。

  当经济学家是以一种客观的、公正的科学态度在揭示经济社会是怎样运行的时候,经济学家就是在采用一种实证的分析方法研究实证经济学,并且,经济学家们最终会在实证经济问题上取得一致看法。实证经济分析方法有别于根据个人的价值观为经济社会提供规范的规范经济分析方法。由于规范经济分析方法包含了个人的价值观,所以,没有理由要求经济学家们在规范经济问题上取得一致的看法。著名学者斯坦利·弗歇尔等人认为,应当尽可能地区分实证经济分析方法与规范经济分析方法,并且在一般情况下检验哪些属于实证经济学,哪些属于规范经济学,这是十分重要的,否则,经济学家自己的偏爱就可能很容易影响经济学家对经济社会研究如何运行的洞察力。

  1.实证分析法的特点

  第一,实证分析方法是一种“客观的”科学分析方法,独立于任何特别的伦理观念或规范判断。原则上,经济学作为一种特殊的学科,所涉及的环境变动对事件进程的影响,涉及的是预测与分析,而并不涉及评价问题。它所研究的是这样一些问题:某些特定的目标是否可以实现,如果可以实现的话,应如何实现;但是,严格说来,它并不研究这些目标的好坏问题。诚然,经济学的确涉及到价值判断问题,但是,那是属于福利经济学的规范分析方法范围。

  第二,实证经济分析方法的任务和终极目的是提供和发展一种能够对尚未观察到的现象作出合理的、有意义的预测的“理论”或“假说”。这种理论是一个由两种元素构成的复杂的混合体,一部分是一种“语言”,旨在促进“系统的、有组织的推论方法”;另一部分是一系列假说的综合体,旨在从纷繁复杂的现实中抽象出事物的本质特征。

  第三,实证经济分析方法的检验方法是将某一假说的预测与实际情况所作的比较。作为一种实质假说体系,理论应该通过自己“解释”的那一类现象的预测能力来检验。惟有实际证据才能表现该理论是“正确的”还是“错误的”。如果该假说的预测与实践相抵触,那么它就为人们所认可;如果该假说业已多次成功地避免了可能出现的抵触现象,那么它就具有极大的可信赖程度。这里,应该注意几点:其一,实证证据表明某一假说的正确性,不是通过“证实”,而是通过无法将该假说“驳倒”来显示该假说的正确性。其二,用来检验某一假说的合理性的“预测”,并不一定必须是对将来事件的预见,也可以是对已发生了的现象所作的预测,但其前提条件是对这一现象所作的观察尚未进行。其三,对于某一假说的特殊预测所作的检验,通常是依赖于“偶然”发生的“实际情况”所提供的证据来进行的,很少能够通过专门设计的、意在消除干扰因素的实践来进行。其四,用实践提供的证据来检验假说的预测是否成功,还须对这些证据进行解释,进行细致入微的分析工作,运用一系列的推理判断。其五,一个理论或假设的重要与伟大,与该理论或假设的“真实性”与否无关,只要它的预测能被经验证据证明是合理的。一般说来,某一理论越是杰出,那么它的“假设”就越是超脱现实。

  第四,实证经济分析方法对于任何一种理论分析结论都只赋予暂时性的性质,并将随着知识的进步而置于变化之中,不断地创立新的假说,如此反复,以至无穷。

  在实证经济分析方法看来,现有的理论极富成果,并享有很高的可信程度,但是,仍然存在着可以扩展的范围和改进的余地,也就是形成一种可适当地称作现有的动态分析的理论。

  2.实证分析法的三个阶段

  第一个阶段,观察事实和现象,收集数据和证据

  对于经济学家来说,事实就是数据,数据就是事实。在经济学中作为分析经济问题的第一步就是怎样组织数据。这是非常重要的,其原因有两个:一是数据向经济学家提供了想要阐明某种经济关系的信息;二是一旦某理论被确立,经济学家就要用数据去分析检验理论提出的假设,并且仔细衡量决定理论上预言的经济变量关系。

  在怎样组织数据中,有两项要求:一是要知道从何处收集数据,二是要学会采用什么工具处理数据。一般来说,政府出版物是数据的典型来源,而政府出版物的数据又是从政府机构如统计局收集来的。根据经济问题分析的需要,可以对收集来的数据进行各种方式的处理。为了能够衡量不同时间的同一变量,经济学家可用时间序列数据,也就是某一给定变量在不同时刻、不同期间的数据。为了衡量同一时间不同经济单位的给定变量,经济学家可以把收集来的数据加以指数化,表现出数据与某一给定基数之间的比例关系。为了衡量经济变量的变化,经济学家可以用百分比和增长率来衡量。百分比这个衡量指标很有吸引力,因为它不使用单位,所以很容易与其他序列的变化相比较。增长率就是一个变量在单位时间内(通常为一年)的增长百分比。用图和表格对数据进行编排,可以使数据容易被人们所理解,经常用来帮助建立模型,在经济学中运用的非常广泛。

  第二阶段,发展一种理论或建立一种模型,来揭示观察到的现象,说明收集来的数据具有某种因果关系。

  为了系统地研究数据本身提供的变量之间的关系,需要建立一种模型,提供一种概括的理论分析手段。模型是现实社会的简单理论概括。模型通过略去现实社会的某些具体内容,使得所要分析的经济问题简化。在这个简化了的现实社会背景下展开现实社会怎样运行的分析,经济学家才能研究到事实的本质。所以,模型一定要简化,即使是那些为了某一目的而精心设计的模型。因为现实世界太复杂了, 模型不可能包罗万象,经济学家不可能对某一问题的分析面面俱到。

  那么,模型要简化到什么程度呢?简单的答案是没有的。如何使用模型与其说是一门科学,不如说是一门艺术。模型太简单,分析研究可能容易偏离管理目标:模型太详细或者钻牛角尖,分析研究就会陷入困境,因为,这样作难度太大,或者使注意力集中到无关紧要的因素上去。经济学家通常用“其他条件不变”的假设来简化分析过程。在这样做时,经济学家要密切注意模型应包含的、但被遗漏的那些变量。在解释现象时,也应该想到被省略的、也许很大影响的一些因素。简而言之,经济学家并不认为,由于世界太复杂,一切现实迹象对研究都没有意义了。

  第三个阶段,用实际数据来检验理论上的预言模型的真实性。建立简明的模型不但需要经验,而且需要知道它与现实世界数据的相互作用,也就是说,理论还受到事实的检验,模型还需要受到数据的验证。在说明实证经济学分析的检验方法时,需要强调两点:一是经济学不同于物理学,它的研究不可能大量地进行实验室试验,虽然,经济学家做了一些有关人们对福利支出反应的大规模试验,但是,总的来说,经济学家还是只能在实验中观察数据;同时,由于存在着“其他条件不变”的问题,因而,这些都给检验工作的进行带来了一定的难度。二是经济学家在研究理论时,虽然不可能大量地进行实验室试验,不过还是能看到许多试验的迹象。例如,研究云南省易地搬迁开发扶贫中,许多研究点都是带有试验性质,以至于有的干脆把自己的工作称作试点。这些试验迹象和经济资料都为检验理论上的预言或验证模型的真实与否提供了可能和有利条件。

  理论一旦受到数据的检验,未被拒绝,就是可信的;经过多次检验而长期成立的理论,将被接受,用来帮助人们能更好地认识某种经济动向。

  3.实证分析方法的目标

  经济学作为科学有两个目标,而实证分析最容易实现这两个目标,因而实证分析方法的目标也就是经济学的目标。

  一是设法了解经济社会的运行方式,解释经济学家所观察到的经济变量之间的关系。易地搬迁开发扶贫作为一种经济社会现象,也有其自己的运行方式,实证分析法就需要客观地分析这种运行方式。例如政府组织的易地搬迁开发扶贫的运行,就包括规划的提出与制定、搬迁户选择、资金筹措、政府机关行政人员的指派、迁入地协调、土地分配、户口迁落、迁入地开发等等。实证分析法在分析这一运行过程时,就要解释其中各个变量之间的关系,例如,政府能够安排的资金的多少,直接决定了可以移民的数量;迁入地可供开发土地的数量,也直接决定了可以接受移民的数量。

  二是设法运用有关这些关系的知识,去解决经济运行中的一系列具体问题。例如,在易地搬迁开发扶贫中,有关政府安排资金、自愿移民农户、迁入地可供开发土地数量之间,存在着一定的比例关系,在进行有关易地搬迁扶贫开发规划时就要运用这些相关知识,合理规划;如果出现问题,首先在诸如这些关系中寻找,才能抓住实质。

  4.为什么特别强调实证分析法

  近几年来,我国经济学界、社会学界形成了强调实证方法的共识,具有很现实的针对性和指导意义。

  实证分析方法是相对于规范分析方法而言的。长期来,我国理论界盛行规范分析方法,排斥实证分析方法,以至于把规范分析方法当成了唯一的理论研究方法。所谓规范分析方法,是指带有某种“价值判断”去观察与分析外部世界的方法。例如,我们长期把前苏联中央集权、单一公有制的经济模式当作是社会主义唯一的模式,判断为具有“无比优越性”,要求所有的经济行为必须适应这种模式;凡是适应这种模式的,就冠以“社会主义”,反之就冠以“资本主义”;无视现实经济、社会生活中社会化生产的发展对于市场经济的要求,让自己的思想和客观现实去适应这种模式,从而忽视了现实经济运行的客观规律性。前苏联、中国及其他国家的实践证明,这种从僵化的、错误的“价值判断”出发的研究方法,

  没有回答经济、社会运行的客观现象“是什么”,反而热衷于客观经济、社会运行“应该是什么”即中央集权和单一所有制的计划经济模式,其荒谬性已经是人所共知,实际上也有悖于唯物辩证法关于尊重客观现实、实事求是和实践是检验真理的唯一标准的基本观点。就这个意义上讲,在研究经济现象时采用规范分析方法应该慎重。

  六、研究发现

  

  (一)历史上云南曾经进行过多次大规模移民

  1.作为世界人类发祥地云南古人类向四方迁徙

  远古时期的金沙江流域云南境内气候温和,江河纵横,森林密布,草原辽阔。这一特殊的地理生态环境,为古人类的生存、进化提供了优越的条件,从而使得这一地区成为世界古人类的发祥地和集散点。1965年和1986年,我国考古工作者和古人类学家先后在金沙江流域中游元谋盆地发现了生存于170万年前的“元谋人”和生存于250万年前的“东方人”。就生存年代而言,“东方人”当为现在世界上最早的原始人类。它的发现,不仅填补了我国乃至全世界从猿人到人进化过程中的两个重要缺环,将我国人类历史在170万年前“元谋人”的基础上,又向前至少推移了80万年,成为世界上历史最为悠久的国家,而且它再次证明了金沙江流域很可能是世界人类的起源地和古人类的重要文化区。从远古时代起,随着生存于金沙江流域的古人类向四方的迁徙、发展,把发源于这里的远古文化带到了中国及世界其他地区,这是云南古人类对中华民族及世界文明的又一重大贡献。

  有关学者认为,起源于云南省高原金沙江流域的古人类,很有可能是沿着下述三个方向迁徙和发展的:

  其一,向北沿着“藏彝走廊”的方向迁徙,到达青藏高原后,一部向东沿黄河中、下游发展,逐步形成华夏等民族的祖先;一部继续向北亚发展,有的跨越白令海峡直至美洲大陆;一部向西发展,直至西亚及欧洲大陆,逐步形成后来的众多民族。

  其二,向东沿着长江、珠江水系的方向迁徙,后逐步形成百越等族群的先民,然后再沿海向南、北方向发展。

  其三,向南沿着横断山脉间的河谷通道迁徙,以后逐步形成澳亚语系等民族的先民。

  2.庄跻率众王入滇成为史书记载的外部向云南第一批大规模移民

  战国末年,秦楚争霸,相互功城掠地,拓展疆城,远在边疆的西南地区亦在这一时期被纳入中央王朝拓殖经略的势力范围。楚顷壤王时,楚将庄跻率领二万余众溯长江西进征伐西南,而后进入滇池地区,并将这里平定为楚国属地。其后由于秦国攻占巫郡、黔中,阻断了楚军归路,庄跻被迫留居滇中。“以其众王滇,变服,从其俗以长之”,同化于当地土著。其时在滇池周围除“滇”以外,还分布着“劳浸”(在今东川一带),“靡莫”(在今昭通、镇雄一带)等诸多部落。庄跻王入滇以后,又以武力征服了这些部落,并将所率楚兵“分侯支党”,散步于滇池附近各地。使楚国先进的文化和生产技术,随着楚兵的定居,而在云南传播开来。

  3.秦汉时遣徙大量汉民开发“西南夷”地区

  秦汉时期中央王朝的统治势力在开通道路的同时,随之深入到云南各地。《史记·西南夷列传》在叙述夜郎、滇、唐、昆明等诸部族分布情况后说:“秦时,常安略通五尺道,诸此国颇置吏焉。”表明其时已在这些地区建立了直接统治。至汉武帝时,大举开发“西南夷”地区,历时三十余年,在经济文化长期交流、密切联系的基础上,通过政治招徕与武力征讨,几经曲折奠定了郡县制度的基础。

  西汉时期经略西南,重要措施之一,即实行屯田,遣徙大量汉民垦殖戌边,从而使得内地先进的文化和生产技术随之传入。

  4.明清两代屯戌制度导致大规模向云南移民

  明代,云南屯戌制度进一步发展,设置卫所,驻军屯垦,遍布于境内腹里各府。按明时兵制,“大率以五千六百人为卫,千一百二十人为所,一百二十人为百户所”。且凡为军者,必须结婚,妻室同行,世籍军户,不得迁徙。

  军屯之外,明朝政府大规模迁移内地人口来云南组织民屯。如洪武十七年(1384年)初,“移中士大姓以实云南”。二十年,又“诏湖广常德、辰州二府,民三丁以上者出一丁,往屯云南”。二十二年,沐英自南京还滇,“携江南、江西人民二百五十余万入滇,给予籽种资金,区划地亩。”“后沐春时,镇滇七年(1392-1398年),再移南京人民三十余万(入云南)”。规模之庞大,前所未有。

  明代大规模屯田的结果,有力地推动了社会生产关系的变革。明初云南大部分地区仍处在封建领主制阶段。其后于各地不断屯田,有组织、有计划地发展生产。至明中叶以后,卫所制度废弛,军户转为民籍,生产力不断发展,逐渐冲破封建领主壁垒,社会经济结构随之转变为地主制度经济与小民经济。

  入清以后,兵丁多从内地招募而来,及年老力衰退役,返归故里之心已淡,落籍安家定居为常,各自垦田立业,故凡设汛塘关哨之处,多成村落屯寨。与此同时,亦多有流民尾随汛兵而至。而楚、粤、蜀、黔之携眷世居其地租垦营生产者几十之三四。又说:“客民经商,投向夷地,举家而往者,渐次已繁,更有本属单孑之身,挟贷潜入,至于联为婚姻,因凭藉夷妇,往来村寨”。流民之中,有“艺业生理”的工匠,有“挟贷贸易”的商人,有“垦种以资生”、“佃种庸工”的农民。他们或“依村筑室,自乘聚落”,或“斫树烧山,散在僻远”,与原居土著及汛兵一道共同开发云南,推动社会经济发展。

  此外,封建王朝还常常将犯罪之人发配充军于云南,更有云南统治者多次到四川等内地掳掠人口,以及自愿迁移至云南者。

  就掳掠而言,如史载“太和三年,南诏寇戎、嵩、邛三州,入成都掠子女技数万引而南。”就配置而言,如明初太祖将天府全部鞋匠及亲属,充军到荒蛮边地,其中一批到达了云南西北部的丽江地区。聚居束河,重操旧业,缝制各种皮革制品,远近闻名,被纳西人誉为“少为希日本”(纳西语:意即束河皮匠村)。

  就自愿迁徙而言,如乾隆《东川府志》卷八载:“雍正间,冶坑大开,炉户砂丁蚁附。峒老山空,逃蛮寨谋生,蛮妻以女,生子女化为蛮,其后铜厂大旺,鼓铸新添,其蛮各省郡民聚二三万人,其娶妻生子,凿井耕田,著籍称民者多”。这些因各种原因而流落而至云南的汉民,对传播内地先进的生产技术和文化,促进云南社会经济的发展,起过积极作用。

  5.移民开发也造成了云南生态环境的部分破坏

  历史上,云南接受大规模移民,促进了省内经济开发、民族融合与团结。但是由于大规模垦山种粮,伐林烧碳,掘动采矿等,使得许多地区的生态平衡遭到破坏,造成泥石流、滑坡不断发生。以东川为例,明清以来,大兴铜矿,各处矿洞密布,而烧碳冶炼,又使近山森林被采伐殆尽,其结果使得东川近代以“铜都”饮誉天下的同时,也以泥石流危害之烈而闻名与世。如东川蒋家沟泥石流每年爆发10-20次,每次持续时间竟达12个小时之久,每年输出泥沙200-300万立方米,以致多次堵断小江,1919年的一次泥石流,堵江时间长达48天。其所到之处,冲毁房屋,卷走人畜,墉塞田亩,淤积库塘,对人民生命财产危害极大。这是应该记取的深刻教训。

  (二)目前,云南省需要搬迁的贫困农户数量较大

  云南省虽然处于祖国的西南边疆,北回归线穿省而过,境内多数地区“四季如春”。从理论上讲是很适合于人类生产与生活的。但是,由于全省山多地少,平坦或平缓的地区(云南人俗称坝子)只占全省的4%,96%是高山峻岭。截止2003年,全省耕地6211.2万亩,全省总人口已达4300多万人。而且,省内地震等自然灾害频繁发生,对农业生产和农民生活影响很大。仅2003年以来,全省气候异常,各种自然灾害频繁发生,持续时间长,种类多;覆盖面广,洪水、冰雹、泥石流、山体滑坡、地震等灾害的严重程度是历年少见的。一是冬春气候偏高,冬春连旱严重,农作物干旱面积大;二是夏秋大部分地区连绵阴雨频降,造成各地程度不同地发生洪涝、泥石流、山体滑坡等自然灾害,地区灾情十分严重;三是地震灾害也频繁发生,大姚县和鲁甸县遭受地震破坏的程度尤其严重。全省16个地州市受灾人口达1730多万人,成灾960多万人;农作物受灾面积达1593万亩,其中成灾840万亩,绝收190.5万亩。

  因此,据调查组推算,云南省内农村缺乏基本生产生活条件、需要搬迁的贫困农户,即“一方水土养不活一方人”,可能超过政府已经公布的数字。这是因为,第一,那些一时蕴藏将要爆发的泥石流、滑坡等自然灾害频发地区的贫困农户,没有包括进政府的统计数字里;第二,随着市场经济的发展,那些有人在外打工赚了钱的、生存条件不太好的村社,已在酝酿自发搬迁的农户,也没有纳入政府的统计;第三,由于省级公布的需要搬迁的贫困农户数字,是由乡到县、到地州市、再到省汇总出来的,客观存在着因生存条件标准掌握不一的问题,既有些需要搬迁的贫困农户被遗漏的问题;第四,调查还发现个别贫困乡、村按搬迁标准需要全部搬迁而没有被统计和规划进全部搬迁规划中。究其深层次原因,可能是这些纳入编制、吃“皇粮”的干部内心存在着一旦全部被搬迁,自己今后当不成干部而“下岗”问题,因而存在着少极的现象。

  应该着重指出,新中国成立来,我们进行的水库、水电站等许多重大工程建设;规划的指导思想过多地放在完成重大工程,较少考虑“以人为本”,没有把库区移民搬迁放在重要地位。安排的资金远远不能满足移民搬迁的需要,有的则被参与实施的政府官员贪污挪用;于是过分强调思想政治工作的作用,动员淹没库区农民“服从国家重点建设”,“舍小家为大家”,把他们往更贫困的地区特别生产生活条件更差的高寒山区搬迁,使这些移民户陷入了更加贫困之中。

  (三)搬迁户普遍愿意搬迁到生存条件相对较好的地区

  调查中,那些土地数量少、质量差、已经丧失基本生产生活条件地区的贫困农户,普遍表示愿意搬迁到生存条件相对好的地区。至于那些固守原地、不愿意搬迁的,仅仅是个别年纪大的老人。这些老人认为老家穷家毕竟是自己的家,已经生活了一辈子,已经活不了多久,死后埋在老家算了。有意思的是,他们都希望自己的儿孙们搬迁到生存条件好的地区,而不要继续留在老家受穷。在此,他们的打算是,儿孙们搬迁走后,家里人口少,承包田地不要变动,生活会相对好过一些。这恰好证明了经济学上“理性”“经济人”的命题的正确性。应该指出,作为“理性”“经济人”,已经丧失基本生存条件地区的贫困农户在决定自己搬迁的新住地时,则是慎之又慎。例如,我们曾经调查过的宁蒗县永宁乡落水村委会老屋基村,由于地处泸沽湖面山保护区内,且村内生产条件极差,上级政府决定将其搬迁到远离该地区的思茅一带,并且组织该村干部到思茅考察过。但是,在全体村民大会上,绝大多数村民公开表示不愿意去思茅,而愿意搬迁到泸沽湖西岸一带有多余土地的沿湖区。村民的打算是,搬迁到沿湖区,就可以像他们村下边沿湖的落水村那样开展家庭旅游而致富;县、乡政府的考虑是,泸沽湖西岸沿湖区准备划给政府旅游局开发,不能让这些搬迁户开发。因此,老屋基村的搬迁持续几年难以决定下来。

  现在的问题是,那么因泥石流、滑坡等自然灾害和土法冶炼硫磺而严重污染区域的贫困农户,有一部分由于违反计划生育政策超生户、欠农业税款户等,被排斥在搬迁计划之外。就当地村民委员会干部乃至县、乡政府来说,这些贫困农户违反现行“政策”而不被允许搬迁,是不能把执行其他政府政策作为是否允许搬迁的先决条件。特别是那些因自然灾害和人为灾害而丧失生存条的地区农户,应该允许其搬迁,以免今后发生以外伤害。

  (四)移民返迁应该引起高度重视

  移民在迁入地总会遇到一些不尽如人意的地方,如果不能及时得到正确处理,其后果之一就是导致返迁回原住地。我们调查的昭通地区永善县马楠乡已搬迁走的993户4273名移民中,返迁的109户450人,占10.53%。这一比例在云南省乃至其他搬迁地区也差不多。

  造成移民返迁的外部原因很多,也很复杂,但最重要有以下几条:一是原驻地政府机关承诺的迁入地已经盖好了住房,移民村修好了路,通了电,建了学校等,结果尚未修好建妥,而且质量也没有预想的好,有的甚至比原驻地还差,感情上接受不了。二是迁入地政府有关部门并没有按政策规定分配给足够的承包土地,因而生活难以维持,甚至还没有原驻地生活好。三是当地公安部门迟迟不给落户,没有户口就享受不到当地农户同样待遇。四是迁入地农户的民族习惯、宗教信仰、文化传统等,和自己的差距很大。例如,在思茅地区江城县接收易地搬迁户的明子山,曾发生移民的承包土地权长期不落实,

  导致移民户中一老人逝世,抬着棺材在山上转悠了一天不能“入土” 安葬的案例。五是在跨地州市易地搬迁开发扶贫中,迁出地和迁入地政府在交接移民中存在着一些难以协调的问题,导致移民利益不能按政策规定得到兑现与保护。

  就移民者主观因素来说,一是存在着迁入地是“好得很”的“幸福天堂”的过高期望,由此影响到他们自力更生、艰苦奋斗、过上一段苦日子的思想准备。一旦迁入地不象他们想象的那么好,就怨天尤人,有的赌气返回原籍。而且2000年以后,国家实施退耕还林还草工程,在原住地的粮食补贴、种苗费补贴和医药费等补贴的“诱惑”下,返回原住地。

  在政府组织的易地搬迁开发扶贫中,迁出地和迁入政府都投入了大量人力物力,结果造成了一部分移民返迁回原住地,这显然是各方面都不愿意看到的。特别是在跨地州市易地搬迁开发扶贫中,由于迁出地和迁入地政府的协调较为困难,导致移民返迁率较大。本调研组的一个专题调研报告,就详细解剖了移民户返迁问题,引起了中共云南省委副书记、省委农村工作领导小组组长王学仁同志的高度重视和批示;之后,云南省人民政府扶贫办已根据王学仁同志的批示,暂时停止全省跨地州市的易地搬迁政策的继续实施。

  (五)就移民迁入地来说,农村特别是偏远农村并不是优选

  目前,云南省乃至全国的易地搬迁扶贫开发的迁入安置地,绝大部分都选择那些有一定富余土地或者有荒地可供开发的农村。大家知道,城市郊区、交通沿线、经济相对发达地区早已没有多余土地,更没有可供开发的荒山,而只有偏僻的山区才有少量可供开发的荒山荒坡。然而,长期来人们对那些长满野草和灌木的荒山荒坡有一个误解,即是没有任何价值的。一个“荒”字表达了人们对它的贬义。特别是人们习惯性地要求把荒山荒破开垦成农田;如果人力不济的话,也起码在上面造成用材林。这在科学知识尚不普及的过去,是可以理解的,不应该给予指责。但是,在科学知识普及的今天,科学家们早已揭示出长满野草和灌木的荒山荒坡,其实生态效应是非常好的;人为地开垦成农地,若不采取生态隔离等措施,那么无一例外地走造成水土流失,最终导致向荒漠化、沙漠化。

  还应该指出,在远离城镇、交通沿线和经济发达地区的偏僻山区进行像我们现在这样的传统农业开发,从经济上看也是得不偿失的:一是修路、通电等基础设施建设投入过大,产出与投入不成比例;二是由于区位偏僻,交通不便,包括易地搬迁农民在内的参与开发的人们往往不安心;三是从社会经济发展的历程来看,违背了农村城市化、农民居民化和农业产业化的客观规律,并不是应该提倡的。

  调研组认真总结了会泽县新街乡因修水电站蓄水库淹及库区农民被迫搬迁到高寒山区致贫,后来自发到昆明打工赚到原始积累并在昆明郊区养殖奶牛的案例经验,分别发表在国务院扶贫办主办的《中国扶贫》和在世界有较大影响的华文报纸《经济学消息报》上。这一案例的典型意义在于,丧失生产生活条件的贫困农民,搬迁到城市郊区,从事他们熟悉的、城市市场急需的养殖业,加上公司对他们不断进行的科技培训,从而可以很快脱贫致富。

  (六)在政府组织、企业承包和自发移民三种形式中,自发移民的效果最好

  目前,云南省易地搬迁扶贫的搬迁形式中,存在着政府组织、企业承包和自发移民三种。所谓政府组织,是指政府机关从编制规划、制定政策、确定移民对象、宣传动员、长途搬迁、迁入地安置等,全部负责,这是省内大规模移民搬迁的主要形式。所谓企业承包,是指由愿意承担易地搬迁开发扶贫任务的企业、经政府机关认可,承包易地搬迁扶贫开发任务。当然,这些企业无一例外地享受到了土地征用、税收减免缓等优惠,而且还得到了移民的廉价劳动力。为此,云南一些地方政府部门成立了扶贫开发公司,以承担这一承包任务。所谓自发移民,是指需要劳动力和服务的企业,通过市场公开招聘,那些居住于生存条件较差的地区的贫困农民自动应聘迁入,成为企业合同职工。

  实践中,云南省通过市场方式的自发移民有二种形式及案例:一是云南凯雄公司在新平县开发红香蕉种植与管理,需要大量劳动力。公司通过张贴告示等广告方式,向社会公布,附近墨江、镇沅等国家级贫困县许多农民前来应聘。公司按照开垦荒地、栽种和管理香蕉的多少与移民户签订合同,使移民户成为公司的合同职工。二是会泽县新街乡被水库淹没的农民自发到昆明打工,在赚取到原始积累后,集资成立奶牛合作社,吸收贫困农户前来承包养殖奶牛,鲜奶交给公司加工,探索出了“公司+奶牛合作社+移民养牛户”的有效模式。

  (七)政府机关直接运作易地搬迁扶贫开发并不符合改革的大方向

  在我国社会主义市场经济改革有待深入的今天,有的政府机关仍然“乐于”介入并运作微观的经济活动,而不愿意“交给市场”去作。易地搬迁扶贫开发作为直接的经济活动,有关政府机关首先考虑的是自己运作,为此成立了以当地党政主要领导挂帅的领导小组,领导小组下设办公室,办公室成员一般都从各党政部门抽调;与该经济活动有关所有的工作,例如规划编制、资金划拨、检查指导等都由该办公室全权负责。当然,这也是计划经济体制下从事经济管理活动的做法。由此,出现了党政机关“自己规划、自己实施、自己监督”的体制性弊端,主要是效率不高、官僚主义、报喜不报忧、挪用乃至贪占资金等等。

  本调研组成员曾经为德国政府援助云南的造林项目从事过前期与中期评估,结果发现:德国政府在与中国政府签订援助造林项目后,并不直接运作这一经济行为,而是委托给德国复兴银行;德国复兴银行接受德国政府委托后,代管拨付援助资金,但是也不直接运作造林项目,而是通过招投标,选中一家专家咨询公司运作。这样,德国政府和德国复兴银行专司监督,从而避免了“既当运动员,又当裁判员”的弊端。这一经验,很值得我们学习借鉴。

  (八)承包易地搬迁扶贫开发的企业必须按市场经济规律自主经营

  由于政策规定企业承包易地搬迁扶贫开发,可以享受土地租用、税收减免缓等优惠政策,因而云南省内一些农业龙头企业的积极性很高。然而,承包易地搬迁扶贫开发的企业必须按市场经济规律自主经营。

  本调研组发现,由于计划经济体制的影响,个别地方政府机关为了使承包易地搬迁扶贫开发企业享受的优惠政策“肥水不流外人田”,专门成立了政企不分的公司。显然,按照政企不分体制运作的公司,在产权不明、权责不清的情况下,不能不陷入传统国有制企业的陷阱:即在经营上缺乏积极性和动力;在分配上,有了利润归自己,亏损了推给政府;在对待易地搬迁农民上,缺乏同情心和责任心;在用人上,大都使用与党政领导干部有一定关系者,造成了企业管理困难。

  (九)迁出地迁入地都要高度重视生态

  易地搬迁扶贫开发要重视生态环境建设,这是大家已经形成的共识。但是,如何实施与保护好当地生态环境,则是一个有待各方努力的工作。

  首先,迁出地一定要把移民户交出的耕地恢复造林种草,尽量不要再耕。我们调查的永善县马楠乡已经迁出的4237个农民承包的坡耕地达近万亩,除了一部分移民户家中还有老人等未迁出外,其他的家庭都是举家搬迁。对于这些交出的耕地有两种处理意见:一种是退耕还林还草,以恢复生态。这是正确的选择。另一种是连片大规模经济开发,例如种植经济作物等。这种不适合经济开发的土地如果继续开发,则必定继续造成生态恶化,因而应该慎之又慎。此外,我们调查的镇雄县黑树镇的一些村庄,过去由于多年土法冶炼硫磺,污染了土壤、河流等农业生产环境,种植出的农作物显然带有污染,因此,类似的污染区应该停止再种植农作物,而应该退耕还林。

  其次,迁入地的开发要多方面注意生态环境建设。调研组发现了以下值得注意的现象:一是有的开发地仍在陡坡地开荒种植。例如,云南凯雄公司在元江/红河流域租地开发红香蕉项目,部分垦殖区坡度已经是25°以上,属于按国家规定的退耕对象。二是有的开发坡地没有按生态农业标准,修建水平梯田,更没有预留和修建防止水土流失的生态隔离带;有的从山底开垦到山顶,极易造成水土流失。

  (十)易地扶贫开发有关政策有待切实落实

  为了保证易地开发扶贫的顺利实施,党中央、国务院以及省委、省政府制定与颁布了一系列政策。调研中发现,以下几个政策有待研究与切实落实。

  一是迁入地土地承包政策。有的迁入地迟迟不与移民户划定承包土地,也没有签订土地承包合同。由此,导致移民户心里不塌实,也难以凭合同维护自己的权益。

  二是户口政策。有的迁入地政府对移民户的户口落入不很积极,最长的有4年多不给落下户的。会泽县新街乡在昆明郊区养殖奶牛的移民户,至今尚没有落下户口。而按照昆明市规定,凡在昆明市有工作、有住房、有投资者,都要优惠落户。由于没有户口,移民户子女入学等难以享受与当地居民同样的待遇。

  三是政府扶持资金使用政策。移民户向调研组反映最多的一个问题,就是中央和省级政府扶持资金的使用问题。由于报纸、广播、电视等新闻媒体的不间断宣传,移民户都知道中央与省级政府对移民户的资金补助及数额。实施情况是,地、州、市、县级政府在进行易地扶贫开发中,迁入地水、电、路等基础设施建设需要花钱,迁出地政府动员与组织移民户搬迁也要花钱。在此的问题有二:一是这些钱花的不透明,即没有向移民户等社会公布;二是针对各迁出地、迁入地的不同情况,这些钱中有多少可以直接发放给移民户手中,移民户并不知道;三是迁入地有的基础设施建设可以承包给移民户,使移民户赚点打工钱,但几乎都被当地政府承包给“熟悉”的包工头了。

  七、本次研究的缺憾

  

  同所有的研究一样,由于研究的时间、资金和人力的限制,本次研究也存在着一些缺憾,有待今后的研究加以弥补。

  (一)未涉及水库(水电站)淹没区移民

  包括水电站蓄水库在内的水库淹没区的移民安置,是一个涉及面非常广、政策性很强的问题,隶属于重大工程被迫移民,不属于本次研究范围,因而基本没有涉及。

  据其他学者研究,我国包括水库淹没区在内的重大工程移民,移民数量巨大(一说有1600多万人),进展普遍顺利,取得了许多经验,但也存在着偏向于维护国家的整体利益,而在一定程度上忽视了移民群众的利益,忽视了环境容量的承受能力,移民补偿标准普遍低,移民经费严重不足,移民利益缺乏必要的法律保护。由此,导致了许多历史遗留问题,突出表现为移民生活普遍贫困和移民区生态环境遭到破坏,从而违背了移民的最终目的。

  那么,导致上述现象的理论根源、规划指导思想以及方法论,显然需要继续深入揭示。

  (二)基层政府在组织易地搬迁开发扶贫中的行为分析有待拓展

  云南与全国一样,基层政府在组织易地搬迁开发扶贫中处于绝对重要的地位。案例调研发现,有的基层政府的行为与中央、省的要求相吻合,由他们组织的易地搬迁开发扶贫大都取得了成功;也有的基层政府的行为与中央、省的要求相背离,由他们组织的易地搬迁开发存在着较多的问题。

  那么,那些与中央、省的要求相背离的基层政府行为的特征、成因、后果等,尚需深入揭示。

  (三)易地搬迁开发扶贫的经济效益分析

  包括下述三个方面的内容:一是外部投入的经济性,即从总体上看是具有正效益,或者说产出大于投入;二是移民户迁移成本,主要是迁出地转移成本,迁入地安家成本、开发新产业成本等,以及迁入地适应的心理成本,最终表现为贫困户的移民行为;三是迁出地其他居民成本,主要是接纳移民户让出的山地、山林等自然资源的损失成本及其补偿等。

  虽然本次研究大都涉及到了上述问题,也进行了较多较深入分析,但这些分析有待于继续深入和拓展。

  (四)易地搬迁开发扶贫的社会效益分析有待深化

  从某种程度上看,社会影响、社会适应和社会效益是易地搬迁扶贫开发取得成功的又一大因素,它并不次于经济效益分析。社会效益分析主要是社会关系分析,尤其是移民户心理适应、移民户组织、移民户文化传统与迁入地文化传统的调适、移民户家庭成员与当地通婚、移民户愿望与意见的表达等等。

  虽然本次研究对上述现象进行了初步研究,但这种研究都处于初步状态,有待于概括与深入。

  主要参考文献

  1.中共中央、国务院《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,农民日报2001年9月20日

  2.中共云南省委、云南省人民政府《云南省农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,云南日报2002年4月28日

  3.中国农业大学人文与发展学院课题组:《移民研究综述》打印稿,自愿移民与扶贫研讨会,北京,2003年1月9-10日

  4.水延凯等编著:《社会调查教程》,中国人民大学出版社1996年4月第2版

  5.董瑞华、傅尔基著:《经济学说方法论》,中国经济出版社,2001年2月第1版

  6.赵俊臣主编:《干热河谷经济学初探》,香港中国经济文化出版社,1992年12月第1版

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  [1] 《马克思恩格斯选集》第3卷,第561页。

  [2] 《列宁全集》中文第2版,第55卷,第162页。

  [3] 《毛泽东著作选读》上册,第126页。

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