梁兴辉:关于城市发展战略的思考

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年01月15日

「梁兴辉:关于城市发展战略的思考」是一篇关于“梁兴辉,社会经济”的深度文章,最早发布在(专栏),由梁兴辉(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  内容摘要: 城市发展战略对城市发展的速度、方向、前景以及绩效的影响效已越来越显著。城市发展战略需要具有问题意识、竞合意识、愿景意识;主动性是城市发展战略的本质特征,公共经济、公共政策是城市发展战略对城市发展发挥作用的杠杆和支点,公开性是城市发展战略的存在方式;远见、全局、统筹是制定成功的城市发展战略应具有的三个观念。

  关键词:城市;城市发展;发展战略。

  “战略”这个概念源于军事学,是指对战争全局的筹划和指导。自美国耶鲁大学教授赫希曼1961年在其《经济发展战略》一书中首次提出 “发展战略”这一概念后,“发展战略”在社会学科领域不胫而走.随着“企业战略”、“国家战略”,甚至“国际战略”等概念提出,“战略”延展到许多社会学科领域, 城市发展战略也应运而生。

  在我国,近二十多年来城市发展战略研究方兴未艾,先后出版了中国自然辩证法研究会编的《城市发展战略研究》(1985年)、我国城市研究学者饶会林教授主编的《现代城市发展战略研究》(1987年)、刘增录与黄正身主编的《城市战略?体制?政策》(1988年)、叶南客与李芸合著的《战略与目标:城市管理系统与操作新论》(2000年)等著作。同时,各个城市都兴起了对自身发展战略的研究。

  城市发展战略,是指在较长时期内,人们从城市的各种因素、条件和可能变化的趋势预测出发,作出关系城市经济社会建设发展全局的根本谋划和对策,具体地说,城市发展战略是城市经济、社会、建设三为一体的统一的发展战略(饶会林,1999)。城市发展战略可以分为两个层次:宏观层次和微观层次。前者是把城市作为一个子系统而做出的关于城市发展的战略,后者是城市政府做出的关于城市自身发展的战略。本文所讨论的是微观层次的城市发展战略。

  随着城市发展的理论、经验和实践的日益丰富,城市发展战略对城市发展的速度、方向和前景以及绩效的影响已经越来越显著。但相对于宏观的国家战略和微观的企业战略研究来说,城市发展战略研究比较滞后,许多问题有待进一步研究。本文提出城市发展战略的目标指向应具有的三种意识,探讨城市发展战略的本质特征、着力点和存在方式,指出制定一个成功的城市发展战略应具有的三个观念。

  1 城市发展战略的问题意识、竞合意识、愿景意识

  战略源于战争的需要。城市发展战略也可看作源于对城市来说的广义“战争”:首先是城市系统内的各种问题,如交通拥堵、住房缺乏、就业困难、生态环境恶化、缺乏安全感等;其次是城市与与乡村、区域、国家、全球以及其他城市的竞争、合作、博弈、协和等关系;最后是城市的各种现状与人们的需要和理想的差距。这三个方面要求城市发展战略在目标指向方面相应地应有三种意识:问题意识、竞合意识和愿景意识。

  1.1 问题意识

  城市总会不断出现一些不协调、不如人意的问题,如交通拥塞、犯罪增长、生态环境恶化、就业困难等,以往把这些现象统称之为“城市病”。从系统的观点来看,这些现象是城市系统的“熵”。城市作为一个社会有机体,在开放的条件下,其自组织能力的提高正是一种“负熵”,可以抵消“熵”的增长,并使城市得以成长。

  城市发展战略本是解决长远的、全局的、根本性的问题,其姿态是积极的、主动的。那么,城市发展战略为什么需要有问题意识呢?这是因为:(1)许多现实中的城市问题都具有迫切性、瓶颈性,成为阻碍城市发展的绊脚石。(2)危机处理,问题化解,也需要战略的眼光,即全局的、长远的眼光,需要积极的、主动的姿态,一些经久不愈的“城市病”必须上升到战略的高度才能逆转。(3)战略的前瞻性、远见性则可使许多城市问题被扼于萌发之前,使城市发展少走弯路,节约发展成本。如,讲究卫生可以防范疾病流行传染,优化交通路线规划可以缓解交通堵塞,等等。(4)许多城市问题直接关系到市民的切身福利,如果只是醉心于宏伟的蓝图,而长期对市民的切身利益漠不关心,难免给人以“唱大戏”、“玩花架子”的印象。不少城市政府的“民心工程”“办实事”,正是直接应对和治理城市问题的。(5)问题意识也是制定城市发展战略的过程本身的需要,不认识问题,不解决问题,战略就失去了存在的意义。上个世纪英国的城市研究学者盖迪斯就主张:按城市的本来面貌去认识城市,按城市的应有面貌去创造城市。

  城市问题,是城市发展过程中的恒久的“敌人”,永远在我们的“办法”的周边不断出现。治理已然的问题,防范未然的问题,这是城市发展战略的第一个目标指向。

  1.2 竞合意识——要竞争,更要合作

  随着市场化和全球化的发展,资本、人才等要素在国内国际市场的流动,为我国城市提供了新的发展方式。没有域外资本的流入,城市很难实现迅速的成长。为此,我国各个城市政府组团招商引资,通过减免税费、土地出让优惠等,使得以资本、人才为对象的城市竞争越演越烈。同时,各城市政府都在努力改善城市环境,如政策环境、制度环境、社会治安环境、人文环境、生态环境等,以争取域外资本的流入。从城市域外资本对城市就业的影响来看,城市竞争可以说是一种为实现劳动雇佣资本的竞争,这是城市竞争与企业竞争的一个重大差别。

  城市间的竞争有利城市提高管理能力和服务水平,但如果城市之间只埋头于竞争,而忽视城市间的合作,则会陷入恶性竞争,其结果是两败俱伤。一些一头属于港口城市的“双头型”城市区域,如北京—天津、济南—青岛、沈阳—大连,只有进行项目合作、技术合作、引资合作,实行产业互补,才能实现港口城市与腹地中心城市的“双赢”。如果片面强调城市的竞争力,而忽视城市的“合作力”或“亲合力”,则可能与城市发展的目标南辕北辙。饶会林教授曾指出:又竞争又合作,这是现代经济的本质特征,也是现代经济“自组织”的两个方面,是经济发展的内在动力。一个城市不仅需要与其他城市的合作,还需要与乡村、区域、国家、世界的合作与协和。在城市间的合作方面,由世界银行行长沃尔芬森和联合国人居中心执行干事托普弗于1999年发起城市联盟,正在发挥着积极的作用。

  1.3 愿景意识——超越现实,构筑希望

  人类在现实中生存,却在希望中生活。城市发展战略通过提供一幅诱人的、充满希望的城市愿景,满足人们“向前看”的需要。在时间轴上“向前看”,城市问题的解决、城市竞合的设想,就成为一幅城市愿景的一部分。城市愿景是城市战略目标指向的最高层次。舍此,则谈不上真正的城市战略。城市愿景的概念在台湾提得较多,大陆更多的是提城市发展战略目标。城市发展战略目标,可以看作是城市愿景的分解。形象、生动和描述性的愿景,在操作上需要分解成为具体的“目标”和一组组的数字指标。

  城市愿景涉及城市的方方面面,包括政治、经济、社会、空间、生态、景观、文化、风尚等。城市空间的规划与建设蓝图是一种比较直观的城市愿景,但城市愿景难以在这种蓝图中得以全面体现,如空气质量、社会治安、人口素质等。城市愿景最能体现人类的灵性,这种灵性总是与生存意义、人文精神、对美的追求有关。就拿城市建筑来说,不仅要求能遮风避雨、成为舒适的栖息环境,还要求赏心悦目,或壮观雄伟,或玲珑秀巧。城市发展战略的吸引力在于城市愿景,城市愿景的吸引力在于和谐。

  2 城市发展战略的主动性、公共性、公开性

  战略学不同于经济学,经济学重在以鸟瞰的视角研究人们的选择行为,而战略学则直接置身于如何选择的问题之中,它更侧重于如何发现或创造可供选择的机会和对象,即扩展选择的范围并进行选择;城市战略不同于企业战略,企业战略是利润导向的,具有保密性,而城市战略是关注公共领域的,具有公开性。

  2.1主动性:城市发展战略的本质特征

  最原始的战略观念即为斗智(钮先钟,2003)。在城市发展的历史过程中,人类理性力量起着基本的作用。城市和城市文明的成长史,从某种意义上说,正是理性成长的历史。

  现代经济学的理性经济人假设和在约束条件下的效用或产值最大化。城市发展战略正是以理性的力量为基础,追求城市总体福利的最大化。但不同的是:在经济学中,理性是作为假设而存在的;在战略学中,理性正是需要运用并发挥到极致的。战略之为战略,就是发挥理性的力量,重新认识约束条件、改变约束条件以实现城市总体效益的最大化,即,城市发展战略不仅要在约束中追求最大化,还要追求通过运用理性来突破和超越这些约束,实现城市整体效益的最大化。

  一言以蔽之,主动性是城市发展战略的本质特征。这是战略学与传统经济学最大的区别所在。主动性不仅是指将理性指向约束条件本身,也是指一种姿态和追求的状态。《孙子兵法》中说,“致人而不致于人”,是对战略的主动性特征的最早概括。作为城市发展战略需要重点考虑的城市性质和功能,有一个动态变化的过程。城市性质和功能的定位,主动适应区域、国家、世界经济的变化趋势和需要,就能获得先发优势。

  2.2 公共性:城市发展战略的杠杆支点

  军事战略有着强大的、等级森严的权力体系作保障,长官指向哪里,部下就冲向那里;企业战略也有独立的人事权作基础,裁员有时也是一种战略措施,在不景气的情况下,员工没有犯错也可能被扫地出门;城市战略则不然,城市政府只能对其内部的员工有去留的决定权,对市民支配的权力却是有限的,对城市 范围内的资源的配置权也是有限的。城市发展战略必须考虑这些问题。否则,就会出现越位、缺位、错位的现象,出现手段与目的冲突的情况,影响战略的绩效。城市发展战略在经济、社会、环境、文化等方面,其出发点和归宿、目的和手段都具有公共性。

  在市场经济条件下,城市发展战略是通过公共经济、公共政策的间接作用实现的。公共物品、公共服务、公共政策是城市发展战略的杠杆支点。公共物品和公共服务也可以通过引入市场机制来运作以提高效益。在市场经济取向的改革中,城市政府的职能应当是导引、规范、治理、服务、经营(公共经济领域)(饶会林,2003)。这五大职能无不立足于公共经济与公共政策,而城市发展战略又是城市政府首要职能即“导引”的首要形式。在城市发展战略的实施过程中,当牵涉到要影响市民的财产利益时,必须依照市场交换的原则作出相应的补偿。

  2.3 公开性:城市发展战略的存在方式

  一般来说,军事战略、企业战略具有相当的保密性,保密的成败直接关系到其存在的价值。但作为话语体系的战略,则具有公开性,而且正是公开性使战略成其为战略。如,国内革命战争时期的“农村包围城市”战略,抗日战略时期的“持久战”战略,由于影响战争的种种因素都尽量地为我所用地考虑进去了,即使敌方知道这种战略也无可奈何,甚至还有利于我方。战略的魅力在于科学性,在于内在逻辑的完美与一致。“不战而屈人之兵”的奥妙正在于此。

  作为一种话语体系的城市发展战略,其价值往往是通过其自身的张扬即公开性来实现的。张扬与公开性正是城市发展战略的存在方式。城市发展战略为了获得市民的认可、支持,以营造战略实施的环境,为了吸引外部资源、资本的流入,就需要张扬自身。城市战略具有话语功能,它通过术语、概念、图示、逻辑等,影响人们的思维方向和方式,特别是通过对注意力的吸引,对人们的行为选择产生作用,以实现城市愿景。但城市发展战略也需要怀疑精神。如果一个城市战略制定出来后,希望通过“高唱一千遍”来获得其绝对的话语权力,而堵塞言路,或禁止思考,则将成为城市发展的桎梏。对城市发展战略的科学性、内在逻辑的一致性的质疑和反思,正是城市战略不断完善不断进步的生命力所在。

  3 远见、全局、统筹:制定一个成功的城市发展战略应具有的三个观念

  哲学家维特根斯坦曾说,“人思想有时的确是因为思想划得来” 。战略应当讲求总体效益。一个成功的城市发展战略,至少应当体现三个观念,即远见、全局、统筹。

  3.1 远见:要看得“远”,还要看得“见”

  海德格尔曾喻每个人当前的境界为“枪尖”,是过去和未来的交叉点和集中点,它放射着一个人的过去和未来。城市未尝不是如此。城市的未来则以愿景等形式“先在”于现在之中。城市发展战略作为对城市未来的根本谋划,必须要富有远见:1)要在时间上看得“远”,不是三五年,而是十年二十年。也不是越远越好,在城市发展战略中考虑千年万年后的事是不切实际的,

  因为满足不了下面的要求:2) 还要看得“见”,十年二十年后会怎么样,没有这种眼光和预见能力,就很可能做出错误的决策和选择。这样的例子俯拾皆是。如,北京古城墙、城市湿地、城市地下文物、城市名人故居,等等。在这方面,借鉴世界城市发展的历史经验,可以少走弯路。

  为了远见,研究战略必须研究未来学。未来学不仅在预测着未来,而且在通过话语权力而左右着世界发展的方向和趋势。信息化、全球化、生态问题、安全问题、精神追求等都是城市发展战略需要认真应对和主动思考的。

  3.2 全局:全方位,宽视野

  全局观念就是要全方位、宽视野地思考问题,以总体效益为核心,不局限于某一个方面的得失。

  城市的发展不等于城市某要素某方面的增长,而是城市各组成要素的协调发展,是能满足人的各种需要的发展。如果一个城市GDP上去了,而基础设施严重不足、交通拥挤、住房短缺、生态环境恶化、治安环境恶化、精神生活贫乏,这就很难说得上这个城市是发展了。

  城市是相对于乡村的一个概念,城乡一体化(将其理解为人口和产业在空间上的均质化是错误的)是一种趋势,城乡之间存在互惠互补的关系。城市的发展离不开区域的依托。城市只有拥有深厚的腹地,才能持久地生长和发展;城市对区域的价值正是在于对区域经济的带动和龙头作用。因此,城市战略需要通过关注区域发展的整体动向,并与区域协调发展。信息化和全球化,使得城市世界中的世界城市越来越大。在这种背景下,城市战略的区域概念扩大到全球,尽管一些中小城市与世界经济的直接联系不是很多,但是中小城市的生产、消费等都在接受着全球化经济的影响。规模小,并不一定就价值小,许多中外小城市在世界经济大潮中很有作为。小城市若不妄自菲薄,能把“小”做得玲珑剔透,环境清新,治安良好,就能体现“小的是美的”了。

  城市发展战略不能仅仅是经济方面或规划建设方面,因为城市的发展还涉及制度、文化、科技、生态、 伦理、艺术、信仰等方方面面,涉及到人的全面发展。只有从各方面综合考虑,才能使城市发展和城市发展战略的总体效益最大化,才能算得上城市发展的大战略。为此,需随时关注国内外社会经济趋势、科学理论研究的最新成果。

  3.3 统筹:问题群-目标集-措施链

  城市发展战略涉及许多牵一发而动全身的问题,生态、交通、就业、服务、能源、治安、水源、基础设施等方面相互影响相互制约。城市问题有大有小、有轻有重、有的迫切有的持久、有的简单有的复杂,通过整理来自各方面的反映,调查各方面的情况,可以归总为一组一组的问题群。各种城市问题希望解决到什么程度,美好的城市愿景需要分解为哪些目标,这就形成了城市战略的目标集。在传统的城市战略决策中,往往是领导提出一个纲领性的目标,然后战略研究者再去对这些目标进行层层分解,再针对具体目标提出具体措施。这种战略制定方式的最大弊端就是措施的交叉、重叠、不协调,往往是事倍功半,经济效益差。美国战略思想家勒特韦克(Edward N. Luttwak)曾指出:“把问题分开来处理,那只能算是战术思想而不是战略思想”,“不要单独地只想解决某一个问题,或对某一事件作孤立的思考”(转引自文献4,第93页)。如果对目标与措施进行统筹的、系统的考虑,形成措施链,环环相扣,就会一举多得,事半功倍,毕数功于一役。这就要求运用系统论和运筹学的思维和方法,将各种问题、目标联系起来,寻找一举多得的战略措施链环,使一个措施同时应对和治理多个问题,指向两个甚至多个战略目标,实现投入的最小化、目标的最大化。在这方面,我国古代有一个非常绝妙的案例:

  据沈括《补笔谈》卷二记载,宋真宗祥符年间(公元1000-1016年),宫中失火,丁晋公(丁谓,公元962-1033年)主持修复被焚宫室。这项修复工程需要从外地大量运土供工程使用。为了节省成本,丁谓下令挖掘连接宫门的一条大道,修成一条大河,引汴水入河。这样,就近取土,即保证了修复工程用土需要,大量节省运土成本,同时,“引诸道竹排筏及船运杂物,尽自堑中入至宫门”又解决了水运材料的河道问题。然后将“斥弃瓦砾灰壤”填河复道,省去了大量运输建筑垃圾的劳务费,做到“一举而三役济,计省费以数万计。” 

  此外,有“巴西生态首都”美称的库里蒂巴市在为消除垃圾,保护环境方面的成功经验也可资借鉴。该市从两个方面解决固体废料问题的。其实施的“垃圾收购”计划,就是专门为低收入阶层住宅区而设计的,它有助于清洁普通的垃圾管理系统难以打扫干净的地方。特别是该市在开展“回收不是垃圾的垃圾”的运动中,提出了可再生利用的垃圾可调换蔬菜的措施。贫穷的家庭可以用装满的垃圾袋换取乘坐公共汽车的代用车票、生产过剩的食品和小学生上学用的笔记本。

  许多城市问题是相互联系、相互牵连的,一个问题的解决能使其他问题迎刃而解,这就需要找“牛鼻子”、牵“牛鼻子”的功夫。在城市战略的构思与制定中,应当将各种城市问题的解决、城市愿景的实施措施,联系起来,构成环环相扣的节或链,像丁谓那样将取土、运输、清场三者有机地联系起来处理,像库里蒂巴市那样将环保问题与城市贫困问题联系起来,出台“一石多鸟”的措施。

  参考文献:

  [1] 饶会林主编.现代城市发展战略研究[M].大连:东北财经大学出版社,1987.

  [2] 饶会林.城市经济学[M].大连:东北财经大学出版社,1999.

  [3] 叶南客,李芸.战略与目标:城市管理系统与操作新论[M].南京:东南大学出版社,2000.

  [4] 钮先钟.战略研究[M].桂林:广西师范大学出版社,2003.

  [5] 汪应洛,席酉民.战略研究理论及企业战略[M].西安:西安交通大学出版社,1990.

  [6] 饶会林主编.中国城市管理新论[M].北京:经济科学出版社,2003.

  [7] 朱铁臻.城市现代化研究[M].北京:红旗出版社,2002.

  [8] 林万祥.成本论[M].北京:中国财政经济出版社,2001.

  文章来源:《现代城市研究》2004年第9期

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