陆学艺:走出“城乡分治,一国两策”的困境

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年01月16日

「陆学艺:走出“城乡分治,一国两策”的困境」是一篇关于“陆学艺,社会经济”的深度文章,最早发布在(专栏),由陆学艺(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,社会学专栏”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  几年来,我国经济出现了市场疲软,增长速度下降,物价连续下跌,通货紧缩。虽然已经采取了积极的财政政策,降低存款利息,增发职工工资,提高城镇居民收入,以求扩大内需,启动经济,但效果总不显著,原因当然是多方面的。但1997年以来占总人口70%的农民的购买力在逐年下降,农村市场不仅没有开拓,反而在逐年萎缩,使城市和工业的发展失去了基础,这乃是当今经济发展遇到问题的主要症结所在。可以说,我们现在患的是城乡综合症,单就城市论城市,就工业论工业,而且有些措施还损及农村的发展,问题就更难以解决。

  目前在中国经济社会生活中有两个非良性循环在困扰着我们:一是工农业主要商品普遍过剩,销售困难,市场疲软,使企业投资积极性下降,不再上新的项目,加上银行惜贷,国内总投资减少;企业不景气,开工率不足,工资性支出减少,一部分企业不得不裁减职工甚至关厂停业,使大量职工下岗,最终导致居民购买力下降,消费减少,出现了生产与消费之间的非良性循环。二是城市经济不景气,商品积压,企业压缩生产,工人下岗,当地政府排斥外地民工回农村,好安排本地下岗者再就业;同时农业增产不增收,乡镇企业滑坡,外出农民工回流,税负加重,使农村经济陷入困境。农村不景气,农民没有钱购买生产资料和生活用品,购买力下降,农村市场萎缩,农民无钱进城购物消费,又使城市经济不景气更加严重,出现了城乡关系的非良性循环。

  当然这两个非良性循环是互相联系的,本质也可归纳为一个,就是在经济发展新阶段,出现了农业和工业的生产能力大量过剩,而城乡的投资需求和居民消费需求不足,形成了非良性循环的状况;这里要强调的是,我国因为长期实行“城乡分治,一国两策”,使农村的剩余劳动力特别多,使农村的资金特别短缺,使城乡的差别特别大,在现阶段,三个农民的消费只抵上一个市民。

  50年代以后,我国逐步建立了一套城乡分割的二元体制。这一体制的理论基础是所有制的不同:城市以全民所有制为主,农村以集体所有制为主。这一体制的运行,在诸多方面是两套政策:对城市是一套政策,对农村是另一套政策。几十年下来,逐渐固定化,加上有户籍、身份制作划分标准,就形成了“城乡分治,一国两策”的格局。

  在经济层面,在所有制及其流通一交换、分配、就业、税赋等方面,对城市居民和农民的政策是不同的。例如就业,政府对城市劳动力,在改革前是完全包下来统一分配和安排工作,而对农村劳动力则认为有地种自然就是就业,政府就不作安排;政府的劳动部门只管城市劳动力的就业,而没有管理和安排农村劳力就业的职能。

  在社会层面,在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面,对城市居民和农民的政策也是不同的。如教育,同是实行义务教育,城市中小学的教育设施是由政府拨款建设的,而农村的中小学则要乡村筹集资金来建设,所以教育集资成为农民的一大负担。有一阶段,考大中专学校城市居民子弟和农民子弟的录取分数线都不同,城乡居民子弟的录取分数线低,农民子弟的录取分数线高。现在在校的大学生中,城镇居民的子女约占70%,农民子弟约占30%。这同全国总人口中,农民占70%、城市居民占30%的格局正好倒置。

  “城乡分治,一国两策”是在当时实行集权的计划经济体制下逐步形成的,当时要集中力量进行国家工业化建设,是不得已而为之的,适应当时的短缺经济,前提是牺牲了农民的利益,把农民限制在农村,后果是压抑打击了农民的积极性,使农业生产长期徘徊,“8亿农民搞饭吃,饭还不够吃”,使短缺经济更加短缺,越短缺就越加强“城乡分治,一国两策”的体制,形成恶性循环。

  改革开放以后,农村率先改革实行家庭承包责任制,解散人民公社,把土地的使用权和经营权还给农民,使农民得到了自主和实惠,调动了农民生产的积极性,促进农业生产大发展,农业连年丰收,粮食等主要农产品已经由长期短缺转变为丰年有余,解决了农产品的供给问题。乡镇企业的发展,改变了农村的经济结构,农民生活有了极大改善。

  但是近几年,农产品销售不畅,市场疲软,价格下跌,乡镇企业滑坡。虽然1996年以来,农业连年丰收,但农民收入下降,农村市场难以启动。自1996年冬季以后,粮、棉等农产品就出现卖难,价格下降,到1999年夏季以后,不仅是粮棉,几乎所有的主要农产品都出现了销售困难,市场疲软,价格连续下跌,由短缺变为过剩,由卖方市场变为买方市场。农产品价格全面连续大幅度下跌,使农民收入成了问题。农民的年人均纯收入中的粮食收入部分在1999年要比1996年下降300多元。同时棉花也连年降价。1996年农民人均从棉花得到的收入为68.07元,1999年农民从棉花得到的收入人均只有36.68元。当今中国农民的收入结构中,农业收入还是主要来源。1996年,农民人均纯收入中来自农牧业的收入占55%.而在农牧业的收入中,粮棉收入又占绝对多数,特别在中西部地区,粮棉的收入更是主要的收入,有相当多地区,要占农民人均纯收入的60%以上。这三年,粮食棉花的价格下降30-40%,农民的实际收入下降很多。

  1996-1999年这几年,乡镇企业也不景气。在国内市场竞争的压力下,又受到亚洲金融风暴的冲击,出口下滑,产品销售困难,贷款难度加大,发展相当困难,并出现了吸纳劳力能力减弱,速度回落,效益下降,约40%的乡镇企业处于停产半停产状态。乡镇企业困难,使整个农村经济发展受到阻碍,使农民的经营性收入和工资性收入大量减少。

  在城里国家机构改革、国有企业改革的同时,城市里大量辞退外地民工,有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。农民在城里打工越来越困难,许多已在城里工作多年的农民也不得不又返回农村。据有关部门测算,民工最多的年份为1995年,达8000多万人,近几年逐年减少。以平均每个农民工一年在城里净赚2000元计,农村就要减少600多亿元的现金收入。

  从这几个方面看,农民,特别是以农业收入为主的中西部地区的农民,这三年实际收入不是增加,而是逐年减少。改革以来这样的状况还是第一次。政府从1997年就提出要开拓农村市场,两年过去了,农村市场并没有扩大。据各部门多方调查,最重要的原因就是广大农民没有钱,而不是农民不需要这些商品。

  农村发展遇到障碍,是农村第二步改革没有能进一步冲破计划经济体制、城乡二元社会束缚的结果,90年代以来,城乡差别扩大,农村问题日益严重。本来农村率先改革,实行家庭承包责任制,解散了人民公社,促进了生产力大发展。与农产品大量增产的同时,大量农业剩余劳动力涌现出来。迫于城乡分隔户口制度的限制,农民创办了乡镇企业,“离土不离乡”。但中国的农民数量巨大,农村实在容纳不了这么多劳动力。到80年代后期,就有大量的农民工进城打工,城市也需要他们,到90年代中期达到高峰,但因户籍制度的限制,他们的职业改变了,农民身份未改。所以,这许多民工有的已在城里工作了十多年,还是农民户口,众多的农民工像候鸟一样,春来冬去,形成了所谓“民工潮”。实质的问题在于,计划经济体制下形成的城乡二元社会结构格局及其户籍制度,至今没有改革。于是出现了这样的怪现象,20年来,我国进行了大规模的工业化建设,经济突飞猛进。要换了别的国家,在工业化高速发展阶段,必然是农民大量进城,农民身份的人大量减少。我国则不然,1978年我国有农业人口79014万人,而到了1998年,农业人口反而增为86868万人。20年增加7854万人,平均每年纯增392.7万人。据国家的统计数字显示,1994-1998年我国城镇人口占全国总人口中的比重只增加了一个多百分点!就工业产值在国民总产值中的比例来说,我国已是工业化国家,而从人口—劳力的比重看,却还是农民为主体的社会,以致于出现了城市化严重滞后于工业化、社会结构与经济结构不协调的城乡失衡局面。这是目前产生很多经济社会问题的重要原因。

  80年代中期以来,乡(镇)村两级党政机构日益庞大,干部队伍恶性膨胀,权力越来越大,但又没有财政支撑,官多扰民,这是农民负担越减越重,农村社会冲突频发的主要原因。人民公社时期,政社合一,一个公社党委和管委会只有20多个干部,大一点的有30多人。每个大队干部只4-5个人。实行家庭承包制后,解散人民公社,成立乡(镇)政府,大队改为村委会,干部的名称改了,人数并未变。农村实行大包干以后,在大约5-6年的时间里,乡村两级干部(特别是村干部)原来组织集体生产经营的职能没有了,一时无所适从,村干部也多数回家种承包田去了。“土地包到户,还要什么村干部”是这一阶段的写照。上面县(市)的干部下乡,很难找到村干部,农村出现了所谓瘫痪、半瘫痪的问题。但恰恰是这段时间,农民负担是最轻的,农民负担并没有成为农村的社会问题。

  到了80年代中期以后,再次强调在农村要加强领导,强调要做好农业生产的社会化服务。特别是在1985年取消统购实行合同定购之后,市场粮价猛涨,定购价低于市场价很多,政府通过乡村干部动员农民完成定购任务。农村基层组织、乡村两级干部,又在新的形势下逐步加强,逐步增多。这一段时间,县(市)以上领导的注意力都主要集中到发展工业化,发展城市经济,解决城市问题。对农村实行承包责任制之后,农村基层政权应该怎么建设,机构需怎样配置,人员编制多大规模,编制外可以容纳多少名额,等等,都没有明确的安排和规定。在这样的状况下,就在10多年间,农村乡(镇)村两级干部队伍迅速膨胀起来,机构越来越大,达到了空前的规模。这几年乡(镇)级干部大量增加,党委书记、乡(镇)长外,又增加了若干副书记、副乡(镇)长,增设人大主席(还有人大办公室)。现在一个乡(镇)仅副乡级以上干部就有近10个或10多个。在一些经济比较发达的乡(镇),因为乡镇企业赚了钱,有了财力支撑,机构越设越多,例如设置了经济委员会、工业办公室,等等。一些欠发达、不发达地区也逐步仿效。还把原来乡政府里的八个助理,逐个升格为七所八站,如财政助理升为财政所,公安助理升为派出所,水利助理升为水管站,文教助理升为文教办公室,计划生育助理升为计生办,还新增了土地管理所,交通管理站,电力管理所,等等。由于任用农民身份的干部和工作人员没有编制限制,乡(镇)主要负责人可以任意安排和调用,所以这些年,乡(镇)政府里的各种办公室人员、办事人员以及司机、服务员、炊事员大量增加。现在一个乡(镇)政府,少则数十个,多则百余人,甚至有200-300人的,超过正式编制几倍乃至10多倍,比50年代一个县政府的机构还大。在村级组织,行政村里有党支部、村委会,除几个主要负责人外,还设有第一副村长,工业副村长,牧业副村长……还有人数不等的支委、村委、民兵连长、团支部书记、妇联主任、治保主任、调解主任,此外,还有计划生育员、电工、水管员等等,一个村里,少则十多人,多则数十人。而凡是有个头衔的,都要拿补贴,都比农民有权,都要比农民生活好。乡(镇)村两级有这么多官,有这么多管事的人,有这么多人拿钱,国家又没有对这些人的财政开支,只能从农民那里用各种名目收取,农民负担又怎么能减轻呢?

  90年代以后,各地陆续建起乡(镇)级财政,普遍建立财政所。乡(镇)财政所统管乡(镇)干部、中小学教员、卫生院医务人员,以及大群不在编人员的工资、医疗、旅差、福利以及日常经费等的开支。这类财政支出是刚性的,但财政收入却无固定来源和固定数量。特别是1994年财税改革之后,实行分税制,较稳定和较好的税收都由地(市)级以上一个一个逐个收上去了,所以,这些年,地(市)以上的财政状况,一般都是很好和较好的。但县以下多数不行,因为好的财源、税源,到县(市)以下就所剩无几,县(市)再留下一些,到乡(镇)一级则多数财政困难,几乎就没有什么税源和稳定的收入。在这样的条件下,乡(镇)长们要维持政府运转的功能,日常开支,一是举债渡日,向各方面、各渠道去借钱,有的是借银行、信用社的,有的是挪用的,有的则是借高利贷;二是用各种方式向农民和乡镇企业摊派,乱收费、乱罚款、乱集资就这样逼出来了。

  在计划经济体制下形成的城乡二元结构、户籍制度,保留的时间太长了,几乎很少改革。由此带来两个问题,一是阻碍了社会流动,使城市化严重滞后于工业化,经济结构和社会结构不协调;二是阻碍了社会主义市场经济体制的孕育和成长。

  20年来的实践表明,把8亿多农民限制在农村,农民富不起来,农村也现代化不了。农业容纳不了5亿多劳动力,也不需要这么多劳动力,按我国现有的农业生产水平,有1.5亿劳动力就可以保证农产品的生产和供给,满足国民经济发展和全社会的需求。办乡镇企业是成功的,转移了1亿多劳动力,但完全靠“离土不离乡”不行,长期搞亦工亦农并不好,不利于专业化,不利于工人队伍素质的提高。乡镇企业主要是二、三产业,发展到一定阶段要向小城镇乃至城市集中。

  打开镇门、城门,放心大胆地让农民进来,这是经济发展到今天的必然要求,现在的农村不仅是农产品全面过剩,主要是农业劳动力大量过剩,在农村范围里调整经济结构、产品结构,怎么调整也不行。要跳出农村、农业的领域,进行战略性的社会结构调整,让相当多的农民转变为居民,转变为二、三产业的职工,改变目前我国工业化国家、农民社会的现状。

  80年代后期,特别是在1992年以后,经济大发展的潮流下,为适应城市经济发展的需要,同时农村的剩余劳力要求寻找出路,有大批农民工涌进城里来打工、拾荒、经商,他们干的是最重最累最危险的活,而工资和劳保福利是很低的,为输入地创造了大量的财富,为当地的繁荣作出了很大贡献。但因为户籍制度的限制,在城里打了10多年工的民工,工作再努力,表现再好,也还是民工。他们得不到输入地政府的认同,打工多年,也融入不了当地的社会,付出了极高的代价,有些用民工单位,对他们进行超经济的剥夺,待遇非常苛刻。就整个国家来说,只要有政治上经济上的风吹草动,首先裁减的是外地民工,这几年经济调整,全国的民工已降到5000万人以下。这样大的工人队伍,因为是这种用工方式,招之即来,挥之即去,培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来,产生不出相应的干部和管理人员来,而且由于民工过着候鸟式的生活,无序、无规则、无组织的流动,产生种种难免的社会问题,给交通运输、公安、民政等部门造成很大的压力,付出了极高的社会成本。

  从民工潮的涌动这个侧面,也说明户籍制度是到了不改不可的时候了。

  有学者提出,现在的农业问题,在农业以外;现在的农村问题,在农村以外。要解决目前的农村农业问题,必须跳出农村农业的圈子;同样,研究城市、工业发展,不能就城市论城市,就工业论工业,而要考虑农村、农业的状况和问题。

  现在,农村发展到了一个新阶段,需要深化改革,进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来,改革城乡二元社会结构,大力推进城镇化,形成城乡一体的社会主义市场经济体制,促进二、三产业发展,使更多的农业剩余劳力到城镇就业,使农民更加富裕起来。

  我们到了必须走出“城乡分治,一国两策”的格局的时候了。

  (原文题为“农村发展新阶段的新形势和新任务——关于开展以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动的建议”,刊载于《中国农村经济》2000年第6期,原文约12000字;2000年第6期《读书》摘要转载,改为现标题。作者系中国社会科学院社会学研究所研究员)

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