任远:新计划生育:后人口转变时期计划生育制度的转型发展

分类: 社会观察 作者: 时间:2019年11月19日

「任远:新计划生育:后人口转变时期计划生育制度的转型发展」是一篇关于“计划生育,后人口转变时期,社会经济”的深度文章,最早发布在探索与争鸣杂志,由任远(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,人口学”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

我国的生育转型已经完成,进入了长期低生育率的时代。近年来,我国逐步实施了从“单独二孩”、到“全面二孩”的生育政策改革。政策实施后对于提高生育率的效果表现得并不非常显著,但2015年施行的“全面二孩”政策却意味着几方面重要的转变:一是转变了生育政策执行的方向。侯佳伟等(2014)对1980-2011年间生育意愿研究进行了综述,归纳我国人口的生育意愿在1.6-1.8之间。那么,“全面二孩”政策的结果是,政策生育率开始高于人口意愿生育率,因此生育政策的导向开始从控制生育率转变为提高生育率。二是转变了生育政策的内容,“全面二孩”相对更加强调对生育的服务和配套支持。三是转变了生育政策和生育行为的关系,长期以来,我国的生育政策作用是限制人口生育行为,现在开始出现生育政策服务和支持人口生育行为。

但是,对我国人口政策的改革发展来说,其核心还并不在于研究政策规定家庭能够生育多少子女的问题,而是需要反思和探讨我国计划生育制度的本质和作用,并在当前历史时期中,对我国计划生育制度的转型发展、对计划生育制度的未来走向进行思考。本文首先分析我国计划生育制度形成的背景和基本框架。然后提出随着人口发展进入后人口转变时期,带来计划生育制度改革的必要性。本文讨论我国计划生育制度未来发展的方向,提出新时期我国“新计划生育”制度的基本框架,以及对如何实现计划生育制度的转型发展提出思考建议。

计划生育制度的核心特点和基本框架

计划生育制度的核心特点

中国的计划生育是二战以后全球兴起的家庭计划(Family Planning)社会运动的组成部分。但是与对家庭生育提供干预和服务的家庭计划不同,中国的计划生育内嵌于计划体制而产生,目的是实现“有计划地生育”(梁中堂,2014),实现有计划按比例的人类自身的生产和再生产,并通过行政性手段和政策规定对家庭生育行为进行直接调控。相对地,世界的家庭计划社会运动主要是在尊重个体和家庭的生育权利和生育选择基础之上,利用社会经济手段、避孕节育技术服务来间接调整人们的生育行为、提供生育和健康服务。

我国计划生育的提出和形成是内生于计划体制,其在实施方式上又继续依靠行政手段来实施,例如采取“一票否决制”的工作安排,进一步带来计划生育制度行政执行的自我强化。无论是实行“独生子女”政策,还是“单独两孩”、“全面两孩”,都是行政性地对人们生育行为进行管理调控的政策安排。我国的计划生育制度具有很强的行政管理的特点。

这样的计划生育执行模式是有历史客观性的。计划生育管理制度的形成是在1950-1960年代,内生于计划体制之中。站在当下的时点批评计划生育忽视了人们的生育权利、或者具有强行政干预的偏差,是缺乏历史性地看待问题。在没有市场机制的外部环境下,德迈尼(Demeny, 1986)所说的影响生育率变动的“看不见的手”并不存在。家庭行为缺乏经济决定机制,生育控制客观上只能采用行政安排的办法。或者,因为发展中国家工业化和城镇化发展水平不足,生育率不像工业化国家那样会自发降下来,所以才需要政策外力作用(邬沧萍,1982)。只是到了1980年代改革开放以后,特别是在1990年代确立建设社会主义市场经济体制以来,我国的计划生育开始综合利用社会经济机制、完善奖励扶助手段,来调节人们的生育行为。总体上看,我国的计划生育制度是以行政性生育调控安排作为政策实施的基础手段。

我国计划生育制度建立以后的第二个特点,是以降低生育率和控制人口增长作为计划生育的基本指向。从1950年代末期开始,政府和知识界对中国人口过快增长表现出担忧。1960年代极端的贫穷凸显出人口与发展的不平衡关系,进一步强化了控制人口总量增长的要求。在1970年代以前,我国已经出现了死亡率下降而驱动的人口转变,但是生育率水平直到1970年代以后才开始下降。1970年代以前的总和生育率基本在6-7的水平上。死亡率下降和生育率维持较高水平,带来人口自然增长率的快速提高,进一步推动人口总量的膨胀。因此新中国计划生育的基本目标指向是降低生育率和控制人口增长。

西方人口转变理论的引入强化了降低生育率和促进发展的内在关联, 1980年代“人口红利”理论的提出进一步凸显出生育率下降的积极意义。生育率下降带来的劳动适龄人口比重增长,也被认为是“人口红利”,成为中国经济起飞的积极因素。而“少生快富”则在广泛宣传下深入人心。计划生育被认为是经济社会发展的法宝,计划生育也被写入宪法作为国家的基本国策。可以说,计划生育伴生着我国的人口转变过程得到制度化确立,并成为我国实现人口转变的制度工具。降低生育率和控制人口增长是我国1970年代以来计划生育制度的基本共识和政策目标。

计划生育确实发挥了控制生育率和控制人口增长的效果,这可以从我国“超前的人口转变”和“过快的人口转变”表现出来(任远,2004)。但是说计划生育40多年来使我国少生了4亿人 ,这样的说法则却未必站得住脚。因为,实际上即使不实施计划生育,按照世界不同国家社会经济发展和生育率水平下降的内在规律,我国的生育率水平也会下降。计划生育政策因素对于生育率水平的影响越来越小,相对于1970年代发挥着主导作用,到了1990年代以后社会经济发展发挥的作用已经更为重要(陈卫,2005)。但是仍然不应否认,在1970-2000年这段时期,计划生育政策和人口转变的发展态势存在内在的契合,对于促进人口转变、以及协调人口与发展关系发挥了积极的作用。

回顾历史,我国的计划生育制度有两个基本的核心,一是内生于计划体制,利用行政性手段来对人们生育进行直接管控;二是伴生于人口转变,计划生育政策的实施以降低生育率和控制人口增长为基本目的。

计划生育制度的基本框架

如果我们归纳1950年代以来我国计划生育制度的主要框架,可以用图1加以表示:

第一,我国的计划生育制度的主要目的是降低生育率和进行人口控制,是实现人口转变的制度工具。

第二,计划生育制度的实施主要依靠行政化政策和生育许可对生育开展直接管理,通过行政政策管理家庭生育的数量、生育的时间间隔。

第三,计划生育制度的内容主要在于专业性的避孕节育服务、药具技术服务、实施事后补救的人工流产,开展妇幼健康等专业服务。计划生育的专业技术服务,构成了与生育关联的独立的健康服务系统,最初独立于卫生部门之外,目前则基本和国家卫生医疗服务体系实现了内在的整合。

当然,我国的计划生育制度和政策开展实施以来,就一直在进行适应性地调整和改革。1980年代由于严格的一孩政策和广大群众的生育意愿产生严重冲突,使得计划生育工作成为“天下第一难”,并开始“放小口”,在一些地区进行了“两胎化、加间隔”的试点。1990年代开始了计划生育利益导向政策改革,通过“三为主”、“三结合”来加强宣传教育、经常性工作、优质服务,开展社区发展和人口控制的一体化(路遇,1996;任远,1999)。

本世纪以来,我国的生育政策开始逐步取消生育间隔,开始讨论生育政策调整的不同方案,2015年底开始实行“全面二孩”。但总体来说,对生育数量的限额控制和生育行为的行政许可管理,仍然是计划生育制度的基本工作模式。计划生育专业技术服务的主要目的是提供避孕和生殖健康服务,从而减少未计划的怀孕和生育。计划生育管理部门通过避孕措施的定期检查和出具相关证明,负责管理计划生育技术服务。

后人口转变时期的计划生育

计划生育制度运行面临挑战

以降低生育率和控制人口增长为目的的计划生育制度,对于我国1970年代以来到上一世纪末期完成人口转变发挥了积极作用,这突显出计划生育制度和政策的有效性。但是在进入本世纪以后,人口发展已经进入了低出生率、低死亡率的“后人口转变”时期。传统的计划生育制度模式越来越不适应于人口格局的变化,乃至出现日益解体的风险。

第一,在后人口转变时期,以降低生育率和控制人口增长的人口发展目标已经基本完成,人口压迫生产力的问题已经基本得到缓解。那么,用行政手段来控制生育就显得完全没有必要的了,生育政策应该回归人们生育的常态(左学金、杨晓萍,2010)。

第二,传统的计划生育制度面临解体,还在于随着社会主义市场经济体制的建立,经济生产发展和社会进步,德姆尼所强调的“看不见的手”日益发挥作用。政府政策对于生育率下降的作用日益减弱,社会经济发展对于生育率下降的作用更加显著,以至于到了后人口转变时期以后,生育政策对于生育率下降基本不起作用。

第三,在生育率已经降低到低生育率和很低生育率的时期,计划生育技术服务以避孕为主的主要功能出现变化。人口群体对避孕和生殖健康服务需求的多样性提高,对避免出生缺陷和提高生育托育的需求提高。生育和生殖健康的医学服务性日益增长,使计划生育技术服务更紧密地和卫生医疗与人口健康服务相结合。

同时,传统的计划生育制度内在运行的相互关系中,也出现了三重性的基本挑战。

一是行政性主导的计划生育的具体实施,遇到居民日益增长的生育和生殖健康权利诉求的挑战。通过行政计划规划安排和限制家庭夫妇的生育,乃至对非计划的生育行为实施处罚,被认为侵犯了家庭夫妇的生育权利。随着社会经济的发展,社会居民对于社会权利和生命权利更加重视,这也与国际人发大会对妇女权利和生殖健康权利的基本诉求内在一致。传统计划生育执行模式和人口基本生育权利的内在冲突表现得非常显著。

二是依靠行政手段来进行生育管理的方式,在社会主义市场经济体制下遇到不断发展的新公共管理和新公共服务的挑战。政府对于公共事务的管理和治理模式在探索进步,要求突破政府由上到下的行政命令和统合管制的模式。日益增强的公共管理和治理模式的发展,要求超越简单依靠行政措施的生育行政管理。“一刀切”的生育政策难以适应人口的多样性,难以适应需求的多样性,同时社会经济发展对于生育意愿、生育行为的影响更加显著,这也迫切要求人口政策需要采取多样的政策工具来统筹解决人口问题。

三是依靠地方政府的计划生育证件管理和避孕节育技术服务,在社会变迁中面临人口流动性和家庭变迁的挑战。家庭类型、家庭结构和家庭生活方式发生显著变化。虽然非婚生育仍然是极少的现象,但是非婚和婚前的同居现象、非婚的性行为表现得更加普遍。城乡和区域之间出现显著的人口迁移流动,增加了基于属地的人口和计划生育管理服务的难度。

计划生育制度转型发展的需求

后人口转变时期我国计划生育发展改革的滞后,首先是计划生育政策改革的滞后。生育政策不能适应长期低生育的现状,甚至有可能进入低生育率和极低生育率水平的“生育率陷阱”。对此问题,十八大以后我国的生育政策开始了调整变化,从独生子女政策调整到“单独二孩”和“全面二孩”。事实证明“单独二孩”政策是过度的谨慎,以及在2013年我国实际上可以直接进行“全面二孩”的政策改革。现在也可以看到,即使实施了“全面二孩”,补偿性的生育反弹也并没有出现。

为了避免1986-1990年人口出生高峰的推移效应,我国可以将计划生育政策的继续改革列入“十三五”期间的工作任务,在2019-2020年左右实现“全面放开,自主生育”(任远,2015)。并且需要将生育政策目标适度地从稳定低生育率水平,到为了应对长期性的人口老龄化失衡和劳动力总量下降过快,转变为适度提高生育率水平,促进实现长期的人口发展内部和外部的平衡关系。

中国计划生育的改革发展,不仅需要重视生育政策的改革,更应该重视生育制度的转型发展。传统计划生育制度无论是从制度目标、执行方式、具体内容,以及其制度的具体运行过程,都开始表现出相应的滞后。在1950年代以来逐步建立和不断制度化、法制化构建起来的计划生育制度,越来越表现出不能适应后人口转变时期的具体国情,并表现得越来越不适应人口与发展的中长期发展平衡的目标,越来越不适应人民群众的需求,越来越不适应于社会主义市场经济体制的体制运行环境。计划生育制度的转型发展,是人口发展进入新的历史时期需要探索完成的重大改革任务。

“新计划生育”制度的基本框架

在人口发展进入后人口转变时期,以及在社会主义市场经济体制逐步建立以后,“计划生育向何处去”这个问题开始凸显出来。计划生育制度的转型发展已经引起很多学者的关注和讨论,提出计划生育工作应该向生殖健康转型,服务人群要拓展、服务方式要转变、服务质量要提高(顾宝昌,2015;王涤,2015)。笔者曾经提出“计划生育已经完成过渡期任务……,应实现‘计划生育’向‘家庭计划’改变”(任远,2014)。陈友华(2015)也提出应尽快实现由计划生育向家庭计划的历史性转变,并提出计划生育机构改革的具体建议。

应该说,计划生育制度转型发展的基本方向也逐步形成共识。其制度演化的内在逻辑是,计划生育应该顺应人口形势变化顺势而变,适应社会经济发展环境和制度环境变化顺势而变,通过转型发展建设一个以家庭计划为基本定位的“新计划生育”。“新计划生育”构建了一个全新的基本框架,包括以下几个方面(图2):

第一,后人口转变时期“新计划生育”制度的基本目标是实现人口长期均衡,并服务于人口健康。

随着人口发展完成了人口转变,生产力水平较低、人口数量过多和人口增长过快的不平衡关系已经得到缓解。在人口与发展关系上开始转向另一面,就是生育率已经降低到极低的水平,并且可能自我强化形成“生育率陷阱”,人口发展出现内在萎缩的危险。与此同时,长期的低生育率水平,和其造成未来的人口总量下降、劳动力数量下降、加快的人口老龄化,形成人口与发展的新的失衡,制约了生产力的充分提升。

因此,人口转变时期的计划生育的基本任务已经完成,人口数量过多已经不是人口发展的核心问题。人口政策应该更加重视人口结构和人口素质。从促进人口长期均衡来说,促进生育水平有所回升,会更有利于使人口发展逐步过渡到一个相对常态均衡的可持续模式。计划生育制度作为国家人口政策重要内容则应该调整其工作的目标,需要从控制人口增长转变为实现人口长期均衡,促进服务于人口健康。

第二,“新计划生育”的工作方式,应从行政性的生育管控过渡到综合利用社会经济机制统筹解决人口问题。

如果说传统计划生育工作强调行政性的生育政策来管控家庭的生育行为,在社会主义市场经济体制下,无论是“单独二孩”,还是“全面二孩”,对于人口的整体生育水平的影响都变得更不显著。而继续“一刀切”的生育管控可能还损害了具体家庭的需求和福利。有的人口群体希望生育2个子女、3个子女甚至多个子女,有的人口群体选择丁克、选择不婚或者不育,都是很正常的。人口政策应该适应人口多样化的需求和选择,并支持和满足人口多样化的需求和选择。不仅要服务于希望生育的家庭,也需要服务于不希望生育、希望避孕节育的家庭。生育政策应该尊重人民群众自身的自主选择,实现自主生育,努力支持和不同群体多样化的生育需求。

相对于直接干预的行政管控,生育管理需要更主要地依靠社会经济机制,间接地调整生育的成本,并进而影响家庭生育决策和生育行为。具体的途径包括增强对女性的就业支持、提高女性的教育水平、提高女性地位和性别平等,实现家庭和工作关系的协调,增强生育和抚育的社会支持。特别是增强对婴幼儿托育照料,延长带薪休假、产假,实行陪产假制度,促进女性的弹性工作、开展社会保险,等等。通过这些手段,使得对于生育行为直接管控的生育政策,逐步转变成为对家庭夫妇的生育提供社会支持,促进家庭发展能力和家庭福利的家庭友好政策。

第三,“新计划生育”工作的内容是促进生育和生殖健康,重视母婴保健和托育养育服务。

“新计划生育”仍然强调提供避孕和节育服务,但其目的不是为了控制生育,而是满足人口自觉的避孕和节育需求,在避孕和节育技术服务上仍然存在未满足的需求。计划生育服务仍然要提供自主知情选择的生育避孕节育服务,从而避免“未意愿的怀孕”。

与此同时,控制生育已经不是计划生育的主要任务,计划生育专业服务则更加重视扩展服务,满足不同人口群体多样性的生育和健康服务需求,提供生育和托育服务的支持。“新计划生育”服务需要满足女性的健康需求,提高对母亲的生育服务,防止不安全的流产,避免通过性传播的疾病(如艾滋病)。在避孕节育服务之外,计划生育服务同时需要重视生育的健康服务,提供妇幼保健,科学怀孕,孕前优生健康检查,提高人口素质,减少出生缺陷。这种基于生育意愿的生育服务,不仅包括避孕节育,也包括生育支持和生育辅助服务。特别是在“全面二孩”以后高龄孕产妇的生育风险增大了,计划生育也需要增加对高龄孕产妇的生育支持和健康保护。

在社会变迁的过程中,计划生育也应该探索对新的生育需求的支持服务,如单亲妈妈的生育,冷冻精子和卵子等生育服务,各种医学和非医学用途的辅助生育,等等。我国近年来不孕不育症存在着上升的趋势,适龄产妇的不孕不育患病率大幅增长。数据显示,国内不孕不育的平均发病率为12.5%~15%,也就是每8对夫妻就有一对不孕不育;而中国不孕不育患者人数已超过5000万。计划生育在避免“未意愿的怀孕”的同时,也应该要支持“未满足的怀孕”。

因此,原来的计划生育服务相对重视避孕、重视控制人口增长。“新计划生育”则需要同时重视满足避孕和重视生育的需求,重视健康服务,在避孕节育服务的同时,提高对生育的辅助支持和健康风险干预。这要求计划生育工作仍然有必要加强卫生机构的建设、加强生育和健康专业技术的研发和应用,加强专业人才的培养。

在“新计划生育”的人口健康服务中,不仅要关注女性,同时要关注男性的生育健康和生育服务。生育问题很大程度上被认为是妇女问题。生育率的计算、家庭计划的支持,以及通过妇女教育和妇女就业来塑造生育率转变的社会经济机制,计划生育政策和服务很大程度上是女性为中心的。这显然有助于女性地位的提高和性别平等。但是在计划生育过程中实际上并没有做到男女平等,实际上相对忽略了男性责任和男性的赋权。在计划生育问题上男性生育服务、健康服务、以及计划生育过程中的男性参与并没有受到足够的关注。

例如男性在各个年龄组的死亡率更高,这似乎被认为是一种理所当然,但是这其实也说明,降低男性死亡率和增进男性健康问题,实际上是一个有必要推动的工作。如果男性死亡率能够降低,老年人口性别比就能相对平衡并有利于一个更加性别平等的社会。另外,在家庭生活和发展过程中,男性的养育责任的提高也有利于降低家庭子女抚育的压力,可能一定程度上也有利于家庭的和谐和子女成长。因此提高男性在配偶生育期间的陪产假政策,也是有利于生育的社会福利制度安排。

在生育文化的塑造中,我们强调通过教育形成现代女性,但是也同时需要教育男性形成正确的性、健康和生育的知识,形成正确的家庭关系和生活方式,这才是塑造现代家庭文化和增强家庭能力的两个侧面。现在的问题不是女性要性别主流化,而是男性需要在家庭计划过程中性别主流化和男性的参与化,才会有利于社会的和谐和男性女性的平等进步。

在这个样的“新计划生育”的基本框架下,计划生育工作的运行需要坚持三个方面:

一是通过社会经济政策来支持家庭夫妇的自主生育,避免后人口转变时期生育率的过度波动,促进实现国家生育水平的稳定和可持续性。提供生育支持促进实现家庭和工作的平衡,建设家庭友好型社会。在长期低生育率的情况实行鼓励生育的社会配套政策。

二是继续加强专业的生育和生殖健康服务,避免“未意愿的怀孕”,以及提供“未满足的怀孕”,其目的在于促进母婴的健康和提高人口素质。

三是计划生育需要从行政管理向公共服务和公共管理转变,后人口转变时期的计划生育仍然应该是重要的基本公共服务内容,需要公共财政的支持。同时除了政府职能部门的管理和服务,需要强化计划生育协会作用,通过专业性社会机构和市场机构的参与,共同来加强人口的健康和教育。

“新计划生育”的实现

新时代需要“新计划生育”

后人口转变时期的人口变动和社会主义市场经济体制环境的变化,内在推动计划生育制度的转型发展。意味着在国家发展进入新的历史时期,我国的计划生育制度也需要进行系统地改革和完善。简单地“抛弃计划生育”未必是可行的,也忽视了计划生育具有的“家庭计划”的本质,而新计划生育制度的建设又是必要和迫切的。

第一,新时代需要“新计划生育”,是中国的计划生育工作需要回归到世界家庭计划工作的主流。国际社会的家庭计划,发端于十九世纪末期以后提倡避孕节育和生育控制,以及提倡优生的实施。特别是在二十世纪中期以后应对全球人口爆炸,通过实行家庭计划项目、提供避孕节育服务,并使家庭计划成为全球社会运动。所谓家庭计划,综合国际计划生育联合会和世界卫生组织的定义,是为家庭和夫妇提供信息服务和技术服务,促进其理性的生育决策、生育间隔和生育时间,提高其个体的健康水平,减少不合法的避孕,减少婴儿死亡率,提供技术服务减少经性行为传播的疾病,防止未意愿的怀孕。

家庭计划以女性和其生育决策作为工作的核心,重视对女性的赋权和生育自主决定。人口的生育行为受到一系列外在因素(包括婚姻状况、就业、经济状况、健康状况等)的影响。家庭计划的内容包括避孕套的使用,以及通过其他方式控制生育的时间、性教育、预先计划的咨询和对不孕不育的管理等等。

国际社会的家庭计划和中国的计划生育有密切的关联,都强调提供避孕服务来降低生育率,我国的计划生育本身就是全球家庭计划社会运动的组成部分。但是与尊重家庭的生育理性和生育权利,强调对家庭生育行为进行指导服务和间接干预不同。我国的计划生育具有很强的行政性和对生育行为的直接调控,这是我国计划生育的特点。

而在后人口转变时期,推动我国的计划生育向“新计划生育”转变,一定意义上是我国的计划生育回归世界家庭计划潮流的主流。同时,中国计划生育在后人口转变时期的工作内容、工作方式、工作目标的转型和实践,也仍然具有中国社会的特色,也意味着中国基于其具体实践对国际社会家庭计划的进一步丰富和探索。

第二,新时代需要“新计划生育”,在于我国的计划生育制度本身需要在社会经济环境变化、人口格局变动下进行适应性的改革完善。中国的计划生育制度从1950-1960年代逐步成形,通过制度化和法制化构建以后,其未来的转型发展存在一个改革的路径依赖和制度变迁的连续性。

第三,新时代需要“新计划生育”,在于国家计划生育职能部门和人口公共管理部门,需要负责任地对1980年代实施严格的计划生育政策以后所带来的一些副产品和负面影响提供补偿性的公共服务。例如对失独家庭、残独家庭的社会扶助,对计划生育家庭的养老问题、计划生育家庭的妇女健康损害等问题提供必要的公共服务和公共支持。“新计划生育”意味着需要对过去计划生育制度和政策实施的影响具有延续性的责任,而政府责任也是现代国家治理的基本要求。

“新计划生育”需要重视对计划生育所产生影响的一些社会问题提供公共支持,其实质也在于,如果说计划生育工作促进了人口转变带来了积极的人口红利,那么需要将部分人口红利转而投资于、服务于人口本身和人口变动。因此,政府有责任积极处理失独家庭、残独家庭的扶助问题,同时在家庭功能弱化以后更需要增强对养老、幼托、健康、教育等社会事业和社会支持体系建设。而这些家庭和福利制度建设,本质上也构成对家庭和生育的支持机制,有利于促进形成一个更强的生育、家庭和社会福利体制。

“新计划生育”转型发展的道路

所以,在一个后人口转变时期和长期低生育率的时代,现在已经到了这样一个历史时期,不仅要考虑中国的计划生育政策如何调整和实施与生育相关的社会经济配套错误,现在同时需要思考新时代的计划生育制度如何改革,思考“计划生育向何处去”的问题。

后人口转变时期中国计划生育向何处去,有必要将1950年代以来的旧的计划生育制度框架改造和转型发展成为新的计划生育。坚持一种扬弃的态度,破除不适合社会主义市场经济体制和不适合现代社会治理理念的陈旧模式,而继续坚持计划生育本质内容的家庭计划,加强和改进对生育和健康的公共服务。我国正面临着计划生育制度转型发展的迫切任务,作为通过公共力量支持的、对生育行为和生育健康进行指导和服务的家庭计划,仍然是基本公共服务和人民健康利益的保障。计划生育制度的转型发展,不应是要取消计划生育,而是应坚持一种发展中的路径依赖,和在路径依赖下的继续改革。

我国未来的“新计划生育”的转型之路,是迫切但是需要有序推动的,首先需要继续推动生育政策的改革,从“全面二孩”政策逐步过渡到“全面放开、自主生育”。

同时,从“新计划生育”的基本框架和运营出发,我国的计划生育工作需要加强与生育相配套的社会经济机制和相关社会政策,需要加强计划生育的卫生技术服务和技术进步,计划生育工作也需要扩展专业性、社会性和普惠性的家庭和生殖健康服务,使得家庭和生育服务能够成为国家公共管理和公共服务的重要组成部分。

计划生育制度作为国家人口政策的重要工具,以及作为列入宪法和作为基本国策的社会制度,是国家关于生育安排的公共政策,有必要与时俱进地改革完善。首先,需要对传统计划生育制度模式开展系统的理解,也需要对未来计划生育制度有一个整体的前瞻,使“新计划生育”制度理念和基本架构逐步成为社会共识,从而重新构造社会的共同意愿。其次,需要在“新计划生育”社会共识下,实现对人口和计划生育法律的修订。在此过程中,将人口和计划生育法不是作为行政执法的工具,而是作为人民利益的保障。第三,需要实施国家和计划生育公共管理的政府职能改革和治理改革。通过新一波的法制化、制度化、机构化的改革实践重新塑造出“新计划生育”,来支持符合未来人口与发展长远需求的计划生育制度安排。

因此,我国的计划生育制度的改革完善,不应成为“一个孩子”、“两个孩子”,“三个孩子”的生育数量的调整改革,应该看到人们的生育行为和生育意愿本身是多样性的,具有不同的生育需求。计划生育制度应该为不同生育需求的家庭提供服务,从而满足人们的需求,提高人口的健康,使之成为保障家庭生育的权利、尊重和满足人口生育需求,和提供生育技术、生育抚育支持的公共服务机制。

新时代计划生育制度转型发展的使命在于,协调微观家庭生育行为和宏观人口环境建设,使计划生育作为基本国策真正能够促进人口和发展的协调,为人民自主生育提供支持服务和保障,并因此提高家庭生活的幸福,提高人口健康。从而使计划生育构造成为人口和家庭福利的支撑,提供人口政策的支持。在这个意义上来看,“新计划生育”将会支持人们对美好生活的需求,并且成为民生福利的制度保障。并且只有在这个意义上说,我国计划生育制度的转型发展才会确立起社会的共识和信心,成为新时代人口政策的重要组成部分。

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