徐延辉:中国社会保障研究:回顾与展望

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年02月06日

「徐延辉:中国社会保障研究:回顾与展望」是一篇关于“社会保障,社会经济”的深度文章,最早发布在,由徐延辉(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,社会工作和社会保障”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  摘要: 社会保障研究是当前我国学术界研究的热点领域之一,目前社会保障研究已经进入学科建设的新时期。本文对中国社会保障研究20余年来所取得的成就、存在的主要问题以及未来发展方向进行回顾与展望,以期对社会保障学科发展及理论建设有所助益。

  关键词: 中国社会保障研究回顾与展望学科建设

  在中国,现代社会保障研究是随着社会转型和市场经济体制的建立而发展起来的一门新兴学科,不论其研究内容还是其研究范式无不深受研究时代所关注的主题的影响。本文按照社会保障研究的内容和研究方法将社会保障研究划分为两个发展阶段,并对不同阶段的研究特点加以评述。

  一、社会保障研究第一阶段

  现代社会保障制度是指与市场经济体制相适应的、由社会(主要是政府)通过一系列公共措施对其成员提供的保护措施,以防止他们由于疾病、伤残、妊娠、失业和年老而导致的失去收入从而遭受的经济和社会困窘。社会保障制度是对经济、政治和社会条件发生变化而导致的社会风险分散方式变化的一种回应。中国始于20世纪70年代末的经济体制改革改变了国家与个人之间的契约关系,国家财政从生产型财政转变为分配型财政,促使个人主要依靠向市场提供资源来获得福利,社会资源配置方式的变化使个人的生活风险急剧提高,单位转制和下岗失业成为人们关注的主要问题。从20世纪80年代初到20世纪90年代初,社会保障研究进入第一阶段,研究的重点主要包括由于产业结构调整而产生的大规模失业问题以及由于体制转轨而产生的养老保险问题。此外,由于医疗保险改革也开始启动并处于试点阶段,所以关于医疗保险问题的研究也取得了一定成果。

  在此阶段,社会保障研究的特点是头痛医头、脚痛医脚,哪里问题最突出,政界和学界就把精力集中在哪里。社会保障研究具有明显的对策研究的特点,研究重点集中在国有企业下岗职工再就业问题和城市职工养老保险问题;研究方法则以经济学为主,辅以保险精算等技术手段;研究目标主要在于为中国社会保障制度改革提供决策依据。这一阶段的社会保障研究具有明显的应用性研究特征。

  二、社会保障研究第二阶段

  20世纪90年代初-21世纪初是中国社会保障研究的第二阶段。随着中国经济体制改革的不断深入和社会保障制度的不断完善,社会问题和公共需求都发生了相应变化,政界开始重新审视中国社会保障体系建设存在的问题,学界开始反思中国社会保障作为一种社会保护机制和公共管理体系,在制度设计和制度执行过程中存在的问题。这一时期研究的重点包括:

  (一)关于养老保险和失业保险问题研究

  养老保险是社会保险的主要支柱,而社会保险又是社会保障制度的主要支柱,因此,从社会保障制度改革之始,养老保险始终是社会保障研究的重点领域之一,这是由经济和社会条件共同作用的结果。从经济发展角度来看,随着国有企业改革的深度不断加大,大量的原本属于企业裁减下来的失业人员由于失业保险发展滞后而归入退休者行列;从人口结构变迁的角度来看,中国在20世纪末提前进入老龄化社会,人口老龄化带来老龄人口绝对数量急剧增加。经济体制改革和市场化进程的加快导致失业人员与退休人员合而为一,人口老龄化导致在职人口与退休人口的抚养比例失调,经济与社会共同作用的结果是使养老保险研究成为中国社会保障制度研究重中之重。

  养老保险制度运行过程中出现的致命危机是由于实行现收现付制而引起的支付危机。由于采用现收现付制是世界上绝大多数国家的通行做法,因此退休金支付危机具有世界性特征,比如日本学者田近荣治将日本公共养老金制度中蕴藏的支付风险称为“一个巨大的定时炸弹”,认为排除这个定时炸弹的时间已经所剩无几了[1]。如何降低养老保险制度中蕴藏的支付风险成为世界各国社会保障研究人员力图攻克的难题之一,围绕这一主题产生了大量的中外文文献,在中国学者当中,较有代表性的是何平对于抚养比和养老保险基金的测算研究。何平从退休年龄、工资替代率和退休金支付水平等变量入手,分析了我国目前养老保险存在的问题。根据何平的测算,在法定退休年龄不变的条件下,到2030年就会出现两个人供养一个人的状态。如果考虑到实际退休年龄(一般比法定退休年龄低3~5岁),那么,在2020年左右就会出现“二养一”的状态。[2]因此,未来退休者所面临的退休金支付风险可能是中国社会保障制度即将面对的最严重的制度危机。

  (二)关于建设最低生活保障制度研究

  由于社会转型和体制转轨而使中国社会贫富差距急剧扩大,社会出现大量贫困人口,尤其由于城市职工下岗失业而出现的大量城市贫困人口使贫困问题成为社会关注的另一个主要问题。从1993-1999年,最低生活保障制度在全国2306个城镇建立,国务院于1999年正式颁布《城市居民最低生活保障条例》,标志着中国政府基本上完成了社会保障制度的最低安全网建制工作。由于最低生活保障制度面向最低收入人口即最贫困群体,最能体现主流社会对弱势群体的价值判断问题,在中国这样一个平均主义意识深入人心的社会里,其建制意义在社会各个阶层比较容易达成共识。围绕这一制度的讨论主要集中在政策执行层面上,其主要代表人物为洪大用,他认为目前最低生活保障制度存在的问题主要体现为政策执行问题[3]。

  (三)关于构建中国社会保障制度模式研究

  中国作为一个人口众多的低收入发展中国家,应该建立一个什么样的社会保障制度,是应该建立一个慷慨的、涵盖一切人口的机制模式即制度化模式,还是应该建立一个适度的、覆盖特殊群体的补救模式即剩余模式?围绕构建中国社会保障制度模式的讨论大致可以分为两类:一类主张建立适度水平的社会保障制度,另一类则主张建立城乡统一的社会保障制度。

  1.关于适度水平的社会保障制度模式研究,主要代表人物为郑功成和景天魁等人。

  郑功成认为,中国社会保障制度改革其本质特征是从国家—单位保障制向国家—社会保障制转变,而国家—社会制的主要特征就是水平适度、责任共担,国家或政府负责的是基本保障,超过基本保障的社会性需求则由社会提供或者依靠市场、社区、乃至家庭内部来满足,是一种可持续发展的制度模式。[4] 景天魁等人也认为,考虑到中国严峻的人口老龄化趋势、较高的工资替代率以及养老金已经出现并将继续扩大的支付缺口,中国构建的社会保障制度在覆盖范围和支付水平等各个方面,一定不能盲目冒进,即使将来中国发达了,经济水平提高了,中国构建的社会保障制度也仍然应该是基础性的[5],中国社会保障制度不能走西方发达国家的福利国家之路。

  2.关于建立城乡统一的社会保障制度研究,主要代表人物为王思斌等人。

  王思斌认为我国现存的社会保障制度存在断裂。首先,他认为社会保障制度存在着制度性断裂,主要表现为以户籍制为基础的传统的社会保障制度对农民群体的排斥。其次,他认为我国城市社会保障制度在改革中发生了断裂,这主要是指在由单位保障向社会保障转变过程中出现的某些社会保障职能被忽略、保障对象得不到应有保障的现象。最后,他认为社会保障政策在实施中存在着断裂,即存在重视外在程序,忽视对保障对象细致的个别化支持现象。这使得保障对象在形式上获得的支持与实际上获得的支持之间出现差距[6]。

  3.关于社会保障与社会福利概念的内涵与外延研究。

  关于中国社会保障制度模式的讨论引发了学界对社会保障制度应该包括哪些内容的思考,由此引起了学者关于社会保障与社会福利概念的内涵与外延的学术研究。尚晓援认为,中国目前的社会保障制度包括社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大项目,将社会福利当作社会保障制度的一个组成部分,这种制度设计与国际通用做法背道而驰。社会保障在国际社会政策研究中通行的含义是指:由国家或立法保证的、针对疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业(及失收)、丧偶和失怙8种主要风险而设计的收入安全保障制度。

  社会福利的含义则比社会保障宽泛,它既可以指社会福利状态,也可以指社会福利制度。作为状态,社会福利原意是指人类生活中的幸福和正常的状态,贫困、疾病和犯罪等社会病态是其反义词。作为制度,社会福利是指一个社会为达到一定的社会目标所承担的集体责任,当现代国家承担起社会福利的主要责任之后,社会福利演变为“制度化的政府责任”。社会福利有广义狭义之分,狭义的社会福利是指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务,又称福利服务;广义的社会福利是指社会福利制度,在国际社会政策研究以及在福利国家研究中,一般使用的社会福利都是指广义的社会福利概念,即强调社会福利制度在实现人类福利中的作用[7]。

  社会保障与社会福利概念的混淆不仅是一个中国学术研究与国际学术研究能否接轨问题,更重要的是,对社会保障概念这种理解直接影响到中国社会保障制度的构建问题。因为以降低收入风险为主要目标的社会保障制度必然以社会保险为主要支柱,社会保险又以养老保险为主要支柱,作为财力有限的发展中国家,在制度实施过程中必然依赖正式的、国有企事业单位的合同关系,将大量的非国有经济部门和农村人口排斥在制度之外,这种制度运行的结果是造成高成本低效益与新的社会结构不平衡并存。

  三、当前社会保障研究存在的问题

  中国社会保障研究在20世纪90年代中期获得较快发展,近年来逐渐得到社会学、经济学和政治学等许多学科的重视,并取得一系列研究成果,对解决我国转轨过程中产生的许多社会经济问题提供了重要参考。但是,作为一门新兴学科,我国社会保障研究在研究内容、研究方法以及学科体系建设方面还存在许多不足。

  (一)研究内容存在的不足

  由于社会保障制度的建立既要考虑经济社会发展水平和保险精算等实证问题,又要体现主流社会对弱势群体的价值判断问题,所以社会保障制度研究既属于实证研究,又属于规范研究。中国社会保障研究在上述两个领域都存在严重缺陷。

  首先,从规范研究来看。社会保障规范研究主要是指社会保障理念研究,理念在一般研究中主要表现为目标、原则、立论的根据、逻辑的原点等等,在社会保障研究中主要是指主流社会对弱势群体应该采取什么态度问题、应该提供何种水平的社会保障制度问题。因为社会保障制度是一种对国民收入进行再分配制度,既然是再分配,那么分配主体就必然按照一整套标准或规则进行分配,而这套标准或规则就体现了一个社会奉行什么样的社会意识。在西方发达国家,制定标准的依据主要是在一对代表不同理念的概念上做出选择:普遍性还是选择性。普遍性是指福利是人人都可以享有的基本权利,比如老年人的社会保障和青年人的公共教育;选择性是福利根据个人需求来决定,比如公共救助和公共房屋。在社会政策文献中,普遍性原则和选择性原则之间的争论从来没有停止过。普遍主义者认为,社会政策是社会对所有社区成员都必须面对的普通生活问题的适当反应,社会政策的对象不只是穷人、残障人士或者面临特殊困难的特殊群体而是全体公民,因为所有公民都处在风险的笼罩之中,所以福利国家的正确目标是响应社会需求,不对社会成员加以区别对待。选择主义者则相反,他们主张对社会成员加以甄别和筛选,选择那些生活确有困难的群体优先给予救助,所以选择主义者赞成有限的救助而不赞成普遍权利[8]。在中国,有关社会保障理念研究比较稀缺,只有少量学者关于效率与公平问题研究属于此类范畴。景天魁认为,目前中国社会保障研究最缺乏的是理念,他认为理念的缺乏使得学界和政界在有关社会保障制度建设的最基本的目标和原则问题上都难以达成共识,由此导致各类政策和相关制度之间发生冲突,使得政策的操作过程也产生了各种偏差[9]。

  其次,从实证研究来看。丁建定认为,当前我国社会保障制度研究中主要存在四个方面问题:偏重对我国现阶段社会保障制度对策研究,忽视对社会保障基本理论的研究;偏重于从经济学角度进行研究,忽视从跨学科角度进行研究;偏重于社会保障内容构成与基金运营研究,忽视社会保障制度中的责权关系研究;偏重于对当代西方国家社会保障制度现状研究,忽视对西方社会保障制度发展的历史研究[10]。可以说,任何一种社会制度的产生都有其特殊的国情,每一个国家的公民都有其自己独特的需求。所以研究西方社会保障制度不仅要研究其现状,而且要研究其产生的历史以及在不同的历史阶段上社会保障制度的内容和特点。同时利用比较政策分析方法,寻找社会保障制度作为工业化和城市化的产物,

  其发展的一般规律以及在中国的适用范围。

  (二)研究方法上的缺陷

  由于社会保障以降低收入风险为主要目标,保障机制的正常运行包含了保险金、覆盖率、抚养比、工资替代率等一系列涉及到国民收入再分配的经济问题,因此必然需要经济学的研究方法。但是,由于社会保障涉及到公众意识及公民权力问题、公民需求问题、政府决策问题以及政府行政能力等问题,这些问题分别或同时与伦理学、社会学、心理学、政治学和管理学等几个学科发生对应联系。此外,上述问题是否构成大范围社会问题、对这些问题应该采取何种方式加以解决,这些问题的确定需要采用现代技术手段才能加以科学定位。因此,社会保障研究必须以经济学方法为主,以社会学方法为辅,以社会调查(包括民意调查)为主要技术手段,采用跨学科的研究方法对社会保障问题进行综合研究。

  社会保障在研究方法上的另一个不足是没有对研究对象加以分类,比如没有把女性作为一个弱势群体加以分类研究,忽略了女性群体的特殊需求。在研究者队伍当中,女性也是一个弱势群体:无论女性研究者的数量还是研究者的地位都未能形成一股力量,因而也就不能让主流社会倾听到女性的声音。

  (三)学科体系发育不完善

  社会保障研究存在诸多缺陷主要根源在于社会保障作为一门新兴学科尚不成熟,迄今为止,社会保障学科尚未形成自己独特的研究范式。研究范式一般是指由一整套概念工具和前提假设所组成的分析世界、解答问题的基本方式。在学科分类上,社会保障属于公共管理,但是在实际研究过程中,公共管理能为其提供的概念工具和理论支撑却很少。作为社会保障思想渊源的保障哲学或福利哲学——它们是福利文化的核心——在中国研究甚少,作为与社会保障学科关系最近的同门学科——社会政策学科在中国起步更晚,使社会保障研究不得不依托于众多相关学科的支持。缺少独立的理论基础限制了社会保障学科体系的发展和完善。

  四、中国社会保障研究展望

  尽管中国社会保障研究取得了许多成果,但是由于包含了社会保障制度在内的社会政策时代尚未到来,[11]所以社会保障研究在较短时期内也不可能实现质的飞跃。由于社会保障的本质含义是保障人们的收入安全,所以社会保障首先是一个经济学问题;其次社会保障涉及到为何要保障安全,社会保障有何功能?这就涉及到社会保障理念问题,所以社会保障也是一个社会学和政治学问题;最后社会保障还要研究收入安全这一公共物品谁是供给者、谁是受益人?由谁将这一公共物品高效率地传送给受益人?这就涉及到政府的行政能力问题,所以社会保障同时也是一个管理学的问题。

  从学科建设角度来看,未来中国社会保障研究的重点,应该把社会保障与管理学、社会保障与经济学、社会保障与社会学、社会保障与政治学、社会保障与人口学之间的关系作为研究重点。在理论研究领域,将社会保障或社会政策研究与经济政策研究相结合,重点研究“助人自助”的社会保障机制形成的社会经济条件。“助人自助”是指对需要帮助的人给予帮助,并使他们获得摆脱对社会福利制度产生依赖的社会经济基础以及心理上的依恋惯性,助人的目的在于使被帮助的人最终能够摆脱别人的帮助。在政策研究领域,是借鉴国外社会政策研究的最新动态,将社会保障与经济社会发展相融合,促进政府将资源的单纯性分配向资源的生产性投资转变,最终协助政府在中国建成一个可持续发展的、“助人自助”型的、并且与中国经济社会发展水平相适应的现代社会保障制度。可以说,无论在理论研究、学科建设还是在实际对策研究方面,中国社会保障研究都有巨大的发展空间,中国社会保障研究任重而道远。

  注释

  [1]田近荣治:《日本的公共养老金制度:给付迅速扩大的后果》,载《社会保障体制改革》,丁开杰主编,社会科学文献出版社,2004年。

  [2]何平:《中国养老保险基金测算》,《社会保障制度》2001年第3期。

  [3]洪大用:《完善居民最低生活保障制度的关键问题》,《社会福利》2003年第6期。

  [4]郑功成等:《中国社会保障制度变迁与评估》,中国人民大学出版社,2002年。

  [5]“中国社会保障体系研究”课题组:《中国社会保障制度改革:反思与重构》,《社会学研究》2000年第6期。

  [6]王思斌:《当前我国社会保障制度的断裂与弥合》,《中国特色社会主义研究》2004年第3期。

  [7]尚晓援:《“社会福利”与“社会保障”再认识》,《中国社会科学》2001年第3期。

  [8]N. Gilbert,P. Terrel著,黄晨熹等译:《社会福利政策导论》,华东理工大学出版社,2003年。

  [9]景天魁:《中国社会保障的理念基础》,《吉林大学社会科学学报》2003年第3期。

  [10]丁建定:《当前社会保障研究中存在的主要问题》,《中国社会保障》2002年第12期。

  [11]王思斌:《社会政策时代与政府社会政策能力建设》,《中国社会科学》2004年第6期。

  原文出处:《社会科学研究》2006年第4期,

  徐延辉(1965-),女,厦门大学社会学系教授,博士生导师,经济学博士,中国社会科学院社会学研究所博士后,研究方向为社会保障和经济社会学。

标签: