土地真是农民的社会保障吗?

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年01月15日

「土地真是农民的社会保障吗?」是一篇关于“自由来稿,社会经济”的深度文章,最早发布在三农评论网(www.xwlp.net),由西乌拉帕(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,社会工作和社会保障”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  第一部分、问题的提出:“耕地社保论”从何而来?

  一段时期以来,关于“农村土地是农民的社会保障”的说法(以下简称“耕地社保论”),在学界和官方日益流行。详细考察这种论调,大致与以下两种观点相关:

  观点一:认为土地是农民的社会保障,所以土地不能私有化

  这种观点很流行。其中最为典型和具代表性的,要数著名的三农问题专家、中国改革杂志社主编温铁军博士,以及曾经上书总理为农民呐喊的李昌平先生。后者在2002年冬天撰文《慎言农村土地私有化》,把“土地是8亿农民的社会保障”作为他反对农村土地私有化的主要理由之一。在那篇文章中,他说:

  “……温铁军先生的“农地在中国的最基本的功能是社会保障功能”的观点经常受到批判,批判者说,当大量的农民失地、失业后,我们可以把农民纳入现代社会保障体系。我无法想象一个人均国民生产总值1000美元的中国,怎么能建立起8亿农民的现代社保体系…既然土地是农民的安身立命之本,是8亿农民的社会保障,怎么可以买卖呢?如果土地可以买卖,那城里人的社保是不是也允许买卖呢?”

  如果以上只是学术观点、一家之言的话,那么,国务院发展研究中心副主任陈锡文在2003年3月10日的两会记者招待会上,就代表官方发表了类似观点,他说:

  “要将中国8亿农村人口都纳入统一的社会保障体系中,暂时还做不到,目前土地仍是大多数中国农民最可靠的生活保障。”

  陈锡文指出:“中国城镇居民的社会保障体制还处在建设过程之中,非常不完善。但这并不是说中央政府不重视农民的社会保障问题,恰恰相反,在农民社会保障方面,中国政府倾注了很大的精力。农村实行土地家庭承包责任制,除了在发展经济方面的作用外,非常重要的一个作用就是这部分承包到户的土地,实际上是现在大多数中国农民最可靠的生活保障。

  陈锡文说:“20年来中国政府一贯强调,要稳定家庭承包责任制,其中一个非常重要的目的就是要确实稳定农民的这块承包地,让它成为可靠的生存保障。”

  我们注意到,与温铁军、李昌平直接将土地定义为“农民的社会保障”的提法有所不同,在这个关于土地功能的论述中,陈锡文副主任谨慎地使用了“生活保障、生存保障”,而没有直接使用“社会保障”一词,显示他对于“耕地是农民的社会保障”的表达似乎还是有所顾虑和保留的,但是,我们从他的整个讲话来看,认定他基本赞同“耕地社保论”应该是没错的。

  事实上,关于土地的所谓“社会保障”功能,早就有了更加权威而明确的官方说法。在2002年末召开的中央农村工作会议上,时任国务院副总理温家宝同志在其长篇讲话中就明确强调:

  “要稳定农村土地承包关系,虽然现在农民外出务工经商的很多,但他们的就业并不稳定,土地还是他们最基本的社会保障。如果没有了土地,他们就没有了退路,社会就很难安定。”

  这是笔者迄今为止所看到的关于“土地社保论”的最权威的肯定性表达。这表明,“土地社保论”不仅是某些学者的学术观点,它已经对党和国家的重大决策产生了直接影响。因此,如何看待“土地社保论”,不仅关系到9亿农民的切身利益,更关系到国家决策的恰当性,绝对不是一件小事。

  观点二:认为农民已经拥有土地作为社保,所以不用为农民另建社保

  自1998年以来,我国城市居民的社会保障体系建设日益完善,随之就有正直人士提出是否要给8亿农民国民待遇、把他们纳入全国统一的社会保障体系之内的问题。

  按理,农民作为依法纳税的公民,理应享有政府提供的社会保障。但是,正如农民的任何权利都来之不易一样,他们应该享受社会保障权利的观点,也遭到了某些人的坚决反对。其中,尤以北京大学教授陈平2002年的两篇文章最具代表性。这两篇文章,一篇为《建立统一的社会保障体系是短视国策》(发表在2002年《中国改革》第4期),另一篇为《建立统一社保是“洋跃进”》(发表在《改革内参》2002年第8期)。文章标题已经充分表达了作者的观点,为减少篇幅,笔者不再转引其原文。

  陈平教授的观点无疑是十分荒谬的,对此的详细驳斥,读者朋友可以参考张英红先生的专门文章——《建立统一的社会保障势在必行――驳陈平的“短视国策”和“洋跃进”谬论》(详见《中国改革》杂志2002年7期,或北大燕园评论http://edu.beida-online.com/data/data1.jsp?db=sanjiao&id=zhangyh24),笔者这里不再赘述。

  简单地讲,反对将农民纳入社会保障体系的人,其依据的重要理由大致为:

  1、 农民人口太多,国家财政难以承受;

  2、 农民已经拥有土地作为他们的社会保障。

  对于第一个理由,即所谓的“财政困难”,只不过是一种借口和托词。本文后面的分析将证明,只要真心为农民利益着想,我们的国家是完全有这个实力的,至少可以制定一个循序渐进的解决办法;

  第二个理由就更是荒谬之极。众所周知,我国实施土地承包制是1980年代初的事情,而城市居民的社会保障只不过是上个世纪末才有,照“耕地社保论”的逻辑一推算,8亿农民竟然比城里人提前近20年就拥有了普遍的社会保障,真是够幸运的!按照这样的逻辑,既然农民早就有了土地这个“社会保障”,那么,再为他们另行建立类似城市居民那样的社会保障体系,当然就成了“多此一举”的“重复建设”。

  这无疑是十分荒谬的。

  综合上述两种观点,无论是涉及到深化农村土地产权制度的改革,还是农村社会保障体系的建设,“土地是农民的社会保障”论(即笔者简称的“耕地社保论”)都已经成为反对者的重要立论依据。有了“耕地社保论”这把“杀手锏”在手,那些反对建立农民社会保障体制的人,找到了冠冕堂皇的借口和托词;那些反对土地私有化的人,也借此为赞同者准备好了“妄图动9亿农民的社会保障”的大帽子。想不到,在世纪之初,耕地与社会保障这两个本不相干的东西,竟然在某些人的手里成为互相支持、互为因果的替既得利益者遮羞和借以搪塞民众正当利益诉求的一块红布。

  这种局面是不正常的。

  鉴于土地产权制度、农村社会保障制度都是事关9亿农民切身利益、更事关中国命运和前途的大问题,“耕地社保论”究竟站不站得住脚,就成为一个不可回避的、必须搞清楚的关键问题。

  对于9亿农民来说,要想获得完整的土地所有权,要想获得与城市居民相同(或类似)的社会保障体系,就必须揭示“土地社保论”的谬误性,澄清事实真相,还全体农民一个公道。

  以上,既是“土地社保论”之争的来源,也是笔者撰写本文之初衷。

  第二部分、为什么说“耕地社保论”站不住脚?

  要弄清楚农村土地究竟是不是农民的社会保障,笔者认为,至少有五个基本问题需要回答:

  1、什么是社会保障?只有界定清楚讨论的对象和范围,才能避免牛头不对马嘴,各说各话,白费口舌。

  2、农民的社会保障现状

  3、耕地究竟是什么?

  4、从实证的角度看,耕地真的能够保障农民吗?

  5、如果“耕地社保论”成立,那么,农民的“社保”与城市居民的社保相比,究竟有何不同?

  对这些问题的回答,有助于我们澄清一些模糊的认识。当然,这也使得本文的篇幅拉长。但鉴于本话题意义重大,不细致辨析就不足以透彻,为了将问题讲清楚,就算罗嗦一点,也是很有必要的。

  一、什么是社会保障?

  社会保障,是一个很重要的经济和社会问题。社会保障的主要作用,是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险,保障社会成员的基本生活,增强他们的生活安全感。

  社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度,它对维持社会安全、保证经济建设顺利进行具有十分重要的作用,是现代市场经济条件下不可缺少的动力机制和福利机制。越是发达的市场经济国家,越是要有一个健全的社会保障体系。从某种意义上说,社会保障的发达程度是衡量一个社会文明进步程度的“晴雨表”。社会保障,其实质就是国家履行管理义务的一种职责,是公民维持基本生活的一种权利,已被公认为是社会长治久安的“润滑济”和“安全网”。(张英红,《中国改革》2002年7期)

  党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,把建立多层次的社会保障体系作为建立社会主义市场经济体系的重要组成部分,明确社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

  在现阶段,我国目前的社会保障制度,通常指的是狭义的社会保障——社会保险,主要包括:

  1、 5个社会保险(养老、医疗、失业、工伤和生育保险);

  2、 最低生活保障制度;

  3、 “两个确保”,包括:

  1) 确保国有企业下岗职工的基本生活费;

  2) 确保离退休人员养老金基本实现按时足额发放;

  4、“三条保障线“:

  1)国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可以领取3年的基本生活费;

  2)3年期满仍未实现再就业的,可继续领取失业保险金,领取时间最长为2年;

  3) 享受失业保险金期满仍未就业的,可申请领取城市居民最低生活保障金。

  以上四个方面的内容,构成了我国城镇居民现阶段的社会保障体系。

  党的十五大明确提出,建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度,完善失业保障和社会救济制度,提供最基本的社会保障。

  经过近年来各方面的努力,我国的养老保险、失业保险、医疗保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城镇居民最低生活保障等制度建设和实施,已取得了显著的成绩。

  由此可见,我们通常所讲的所谓“社会保障”,无论从内涵还是外延,都是有明确指向和严格界定的,而不能随意含混和模糊。

  二、农民的社会保障现状

  我国是一个农业大国,有80%的居民住在农村。但是,农村社会保障始终处于中国社会保障的边缘,有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外。城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村广大农民在这方面的情形恰好相反。

  我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在1978年农村实行联产承包责任制以前,中国农村居民除了依靠家庭保障以外,他们还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外,他们也可以获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是,农民的这些保障,无论在保障项目,保障内容和保障水平上,都根本无法与城镇居民所获得的“单位保障制”的保障相提并论。1978年农村实行联产承包责任制以后,传统的集体核算制度被彻底打破,农民成为独立自主的经营单位,农民享受的集体经济保障也由此丧失。农民陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的困境。尽管改革开放以后,农民的收入有了明显的提高,但是在保障问题上,实际上是出现了后退。

  据统计,1990年全国社会保障支出1103亿元,其中城市社会保障支出977亿元,占支出总数的88.6%,农村仅支出126亿元。城市人均413元,农村人均14元,相差将近30倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1979年为1亿元,1992年下降到了3500万元,仅占卫生事业费的0.36%,农民人均不足4分钱。因此,我们可以看出,在投入一定的情况下,这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的,国家将本应平等投向全社会的社会保障资金中的大部分投向了城市,广大农民却无缘享受,其结果是进一步扩大了城乡收入差距,不利于农村经济的发展和农村社会的稳定。

  现行的农村社会保障制度建设很不完善。我国目前的农民社会保障包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。农村养老保险从1991年试点到 2000年底为止,全国有31个省、市、自治区的294个地区、2052个县、32610个乡镇开办,全国参保人数为6172.34万人,农村养老保险基金积累总额为195.5亿元,2000年当年领取养老金的人数为97.8l万人。部分地区解决了部分群众“病有所医,老有所养”的问题,农村社会保障已取得了良好的发展势头。但与科学、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远,还存在着许多有待解决的问题,突出表现在:层次低,范围小,覆盖面窄,社会化程度低,国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。

  目前,农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围实施,没有在全国大范围内推广,社会保障基金调剂范围较小,医疗保障只是社区化、而不是社会化,农村社会保障功能差。

  三、农村土地究竟是什么?

  在认识了什么是社会保障以及农村社会保障的现状之后,我们再回头来正面本文讨论的核心问题——农村土地究竟有些什么功能?

  众所周知,中国农村土地实行集体所有(实为国家所有)、家庭承包经营的两权分离制度。农村集体组织作为土地发包人,农户作为承包人,二者之间是一种由承包合同而建立起来的责权明确的经济契约关系。

  国家(集体组织)作为土地实际所有者,向农民发包土地收取租金(表现为各种农业税费);对农民来说,其承包而得的耕地,本身既不能直接用于购买吃穿,也不能用于流通交换,它与锄头镰刀一样,只是进行农业生产的必要资料之一。这种生产资料,具有“数量有限、不可再生、不可移动、不可复制”等自然禀性而显得有些特殊,但从属性与用途上看,土地与农民的锄头、镰刀、耕牛或拖拉机并没有本质的区别。土地不过是农民花钱向国家租借来的一种主要生产资料而已,如果认为土地是社会保障,那农民家中的镰刀、锄头岂不也可以算作社会保障?有人说,没有土地,农民就没有粮食,就不可能获得生存、生活资料,但是,对于农业耕种来说,要获得粮食等农产品,除了土地之外的农药、农具,又有哪一样是可以或缺的呢?

  当然,鉴于其独特的自然禀赋,耕地的确比其他生产资料重要得多,也的确为农民获得起码的温饱和生存发挥了关键作用,如果从这个角度说土地具有一定的保障功能,多少还是可以勉强说得过去的,但我们同时必须看到,土地的这种保障功能既不是直接的,不是独立的,也不是无风险的,更不是无条件发挥的,甚至本身就是极不稳定的,因而在保障程度上是十分有限和低层次的。如果片面夸大土地的所谓保障作用,无疑就忽略了除土地之外的其他条件的重要性。

  对于那些把土地说成是农民的社会保障的人,我们不禁要问,难道农民有了土地,就也可以像城里人领取低保金那样,定期到土地上去领钱了吗?恐怕不能。土地是要耕种、要投入才可能(!)有收获的,是要经营得法才有效益的。而目前的情形是,大部分农民经营土地的效益极低甚至为负数。而没有效益或者效益为负也去经营,则是危险的,是要债台高筑的(或者靠外出打工来补偿),是要破产的,这就根本谈不上保障。

  退一步讲,假定“土地是农民的社会保障”的说法成立,那岂不等于说中国在上个世纪80年代初实行土地承包制、实现耕者有其田之时,就已经建立了世界上覆盖面最广的农村社会保障体制了?如果再看远一点,在重农抑商的我国几千年历史发展长河中,土地私有制是主要的所有制形态,耕地一直是农民的主要经济生活来源——即使农民没有自己的土地,他也一直通过租(佃)的方式来获取土地,并由此获得粮食等必要的生活资料——倘若按照“耕地社保论”的逻辑,这岂不是说中国早在几千年之前,就已经为农民建立了社会保障制度?!

  这无疑是非常滑稽的结论。

  问题其实很简单:耕地就是耕地,与社保没多大关系。从自然属性上看,耕地不过是农民支付租金而获取的众多生产资料中的一种,是获取粮食等农产品的必要资源之一;从经济属性上看,它是农民与国家之间签定的土地承包合同的标的物;从政治属性上看,土地反映了国家与农民之间的一种交换关系和分配关系,国家用土地换取农民的税收,农民用劳动和生产资料投入加上纳税来换取生产剩余。它既不是国家免费给予农民的一种恩赐,也不是一种无代价的社会福利;因此,耕地只是一种重要的生产资料,即便它具有一定的生存保障功能,这种保障也是农民自己辛苦挣来的,是他自己在保自己,与我们讨论的严格意义的社会保障有着重大区别。

  三、耕地能否保障农民?

  不可否认,在历史上,在农民的社会保障中,土地的确曾经占有过重要的地位。农民的社会保障实质上是以土地为中心的非正规保障,联产承包制赋予了农民对部分土地的承包经营权,提高了土地的生产力水平和农民的收入,强化了土地的保障功能。然而,近年来,土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化,耕地已经不可能承担起农民的养老、医疗、生育、失业等社会保障的重任,这是因为如下几方面的原因:

  (一)土地收益具有很大的风险性

  没错,有了土地,农民就有了通过投入劳动和其他生产资料而获得生存的可能。但是,这种可能,能否转化为现实,还有很长的路要走。土地只是农民获得生存保障的一个必要条件,从拥有土地到获得生存(生活)保障之间,还存在大量的不确定性因素(风险),它们至少包括:

  1、 在土地之外,农民还要投入人工及种子、化肥、农药、机械等其他生产资料;

  2、 经受日益频繁的旱、涝、虫、冰雹等难以预料和控制的自然灾害的考验。

  3、 承担人工劳动、种子、化肥、农药、机械等其他生产资料涨价的风险;

  4、 承担农产品市场跌价、收益减少的风险;

  5、 定期向政府支付数额不低的租金,即附着于土地的各种农业税费。

  由此可见,从获得土地,到获得农产品,不仅是一个充满艰辛和汗水的过程,更是一个充满风险的过程。这些风险,大都不是农民自身所能控制的;政府常常并未对这些风险采取控制措施,更没有对控制风险给予承诺和保证,相反,政府决策甚至常常是形成这些风险(比如生产资料价格波动、农产品价格波动、农业税费增加)的直接原因。

  基于以上认识,我们不难发现,农民获得土地,不过是万里长征走了第一步,其生存和生活,仍处于风雨飘摇的不确定性包围之中,这样一种状态,谈何保障之有?

  一种并不能给人带来稳定保障的东西,它能够叫着“社会保障”吗?

  按照某些专家和官员的说法,农民的社会保障是那太阳底下的土地。你农民要想获得“保障”的话,对不起,那就加紧种地干活去吧,加紧投入农药、化肥,与虫害冰雹做斗争吧!不干活只有饿死的份,即使干活也未必能够有收获,即使收获也未必能够填饱肚子,即使填饱了肚子也未必有钱治病、供养子女上学……,总之,耕地这种所谓的“保障”,与城里人享有的真正社会保障相比,是根本不可同日而语的。

  (二)种地已经呈现“负效益性”——不盈利甚至亏本

  表面上看,拥有土地,确乎可以让农民进可攻(进城打工)、退可守(回家种地),但自从上个世纪80年代中期以来,由于农药、种子、化肥等农用物资价格不断攀升,而农产品价格持续下降,加上政府征收的各种税费越减越重,使得农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方甚至绝对亏本。许多农民不得不背井离乡,进城打工挣钱来上缴各种农村税费,成为新形势下的“以工补农”现象。(统计显示,2001年农村居民人均工资性收入已经占全年纯收入的比重为32.6%)。在种地已经明显呈负收益的情况下,倘若继续硬把土地说成是农民的社会保障,如果不是无知,那就只能是别有用心。

  一种很可能让人赔本的东西,甚至不种地比种地更划算的东西,它能够叫着社会保障吗?

  (三)耕地已经异化成农民负担之源

  在现实环境下,由于向农民征收各种税费已经成为维持县乡基层政府正常运转的主要财政收入来源,许多税费都按照土地和人头进行摊派。农村土地的税费负担越来越重,越来越多的农民视土地为包袱,在许多地方,农民抛荒的现象非常普遍。土地的流转价格越来越低,在许多地方,发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获益,反而要倒贴转入户一笔资金,经营土地甚至成为农民的绝对负担。这就使得土地非但不能起到保障的作用,反倒成为利益集团插在农民身上借以获取利益的吸血管和束缚他们人生自由的锁链,成为他们失去生活保障和生存保障的重要原因。

  这种严酷的现实,对于那些至今仍把耕地当作社会保障而施舍给农民的官员和专家来说,真是莫大的讽刺!

  农民是理性的经济人,不划算的事情当然不干为好。种地既然是负效益的事情,日益普遍的土地撂荒现象也就顺理成章。按照“耕地社保论”的逻辑,岂不是农民不珍惜这种“社会保障”了?有谁见过城市居民拒绝领取社会保障的呢?可是农民却不再喜欢耕地这种“社会保障”了,竟然将土地撂荒,难道农民是傻瓜吗?

  (四)低层次的“填肚子保障”不等于“社会保障”

  有人会说,农民种地至少可以把一家人的粮食挣回来,把肚子填饱。这不是保障是什么?这话听起来有理,却是经不住推敲的。首先,这种通过农民的辛苦劳动和成本投入换来的温饱,是与前面我们所界定的一般意义上的无偿可得的“社会保障”并不是一个范畴的概念。其次,退而言之,如果我们把“农民的社会保障”仅仅定义于这种仅够填饱肚子的层次,而对于他们的教育、医疗、就业、养老、工伤、生育等等社会问题视而不见的话,这样的“保障”准确地讲,应该叫着“填肚子保障”,无论从内涵还是外延,都是无法与完整意义的“社会保障”相等同的。

  那些持“耕地社保论”的尊敬的专家或官员们,如果设身处地、换位思考,试着把“填肚子保障”用来替代你已经享有的完整意义的社会保障,试问,你同意吗?你答应吗?你还坚持你的“耕地社保论”吗?

  四、“耕地社保”与“市民社保”有何不同?

  比较是最好的学习办法。想知道什么是真正的社会保障,最简单的办法,莫过于反观城市居民享有的社会保障(不妨简称为“市民社保”)。让我们来看看,现实生活中,真正的社会保障究竟是什么样子。

  首先,社会保障具有无偿性。它不需要受益者支付额外的劳动或代价,只要你满足条件即可享受,是政府无偿提供的一种经济补贴和福利资助;

  其次,社会保障具有确定性。对于受益者来说,各种保障基金的领取时间、领取金额,都是按照一定的标准预先确定好的,受益者可预期,一般不会发生变化;

  第三,社会保障具有无风险性。城市居民的社会保障通常以现金形式发放,具有最强的购买力。受益者可直接用于购买商品、支付服务,不再需要受益者付出更多的劳动和代价,也没有市场风险和灾害风险。

  无偿性、确定性、无风险性,是城市居民的社会保障的基本特征。与此相对照,回头再看土地之于农民,以上三个特点全都不具备,它怎么能够被称为“农民的社会保障”呢?更具体地讲,二者之间的区别,还体现以下几个方面:

  首先,农民的耕地不是白得的,农民种地要交纳昂贵的税金;土地使用权实际上是农民花钱买来的,而不是政府白给的。按照常识,花钱买来的东西,它只能叫“商品”,怎么能叫“政府给予农民的社会保障”呢?

  其次,社会保障作为一种社会福利,按常理,对它的保障对象来说,不仅应该是无偿的,也应该是不纳税的。例如,我们的城市居民何曾为享受的社会保障纳税?而对于中国的农民来说,无论它是否种地,也无论他种地是否赚钱,甚至无论他种地能否填饱肚子,他都必须无条件上缴附着于承包地上的各种税费。

  世界之大,何曾见过对社会保障征税的呢?

  第三,由于税费水平越来越高,单靠种地已经难以支付,很多农民不得不将土地撂荒,跑到城市里去打工挣钱寄回家乡交纳税费。在这种情况下,土地已经不但没有起到对农民应有的保障作用,反倒成为农民的沉重经济负担,直接导致了农民的生活乃至生存都失去了基本保障。

  有谁愿意享受这样富有“特色”、让农民爱恨交织的“社会保障”呢?

  第三部分、“耕地社保论”产生的深层动因及其危害

  首先,“耕地社保论”的产生和流行,有着深刻的背景和动因。

  建国以来,在苏联模式的严重影响下,我国建立起以户籍制度、粮食征购制度为代表的歧视农民的二元社会结构,在牺牲大多数人的人权和利益基础上,追求所谓的现代化——实质是少数人的现代化,这种举世罕见的人为制造的二元社会结构,是中国农村长期落后、农民长期贫困、农业长期停滞的制度根源,是中国迈向真正现代化的沉重包袱。尽快破除二元制社会结构,给农民以平等的国民待遇,已成为中国有识之士的共识,也是落实三个代表重要思想、全面建设小康社会的必然要求。

  50多年来,拥有中国总人口绝大多数的农民享受不到国家的社会保障,相反,却要以工农产品价格剪刀差、农业税、农业特产税、屠宰税、教育集资、公路款、“三提五统”等向国家和社会(主要是城市和市民)源源不断地输送他们艰辛创造而来的“血汗钱”。而今,这种极不合理的制度安排,导致了农村的凋敝和有效需求不足,直接导致了国内经济的多年持续紧缩,

  已经走到了“山穷水尽”的地步,该彻底抛弃了。然而,却有人总是逆流而动,想永远维持这种不合理状况。在这样的背景下,“耕地社保论”出笼了。如果不加澄清,任其扩散,后果是十分严重的。

  必须指出,某些论者乃至官员,刻意将耕地与社会保障混淆甚至等同起来,绝非他们真的无知或失误。由于建国50多年来的所谓伟大建设成就,无不得益于对广大农民的制度性歧视和利益剥夺。在改革开放之后的新时期,为了使得这种持续了多年的歧视和剥夺继续合理化、合法化、长期化,大小官员和御用文人粉墨登台,一系列为既得利益者辩护和遮羞的论调纷纷出笼,霸占主流舆论,甚至成为流行一时的所谓“真理”。这些五花八门的观点看似冠冕堂皇,却往往似是而非,经不住社会良知和公正的推敲,更经不住时间的考验。

  在这些论调中,“耕地社保论”只不过是其中一例,也根本不是什么新鲜货色,而是歧视农民的政策与思维在新时期的又一个翻版。

  其次,“耕地社保论”的出笼并甚嚣尘上,表明9亿农民的维权和解放之路还非常坎坷和漫长,“革命尚未成功,同志仍须努力”。

  在依靠剥夺9亿农民利益而营造虚假繁荣的今天,要让特权观念浓厚的既得利益集团主动做出一丁点让步,实在比登天还难。他们对9亿农民的歧视观念已经根深蒂固,至今仍然无视9 亿农民作为中华人民共和国公民所应该享有的基本权利。这种公然漠视9亿农民正当权益的极端错误做法,不仅严重损害了农民利益,伤害了城乡人民之间的血肉联系和感情,人为造成了城乡矛盾与隔阂,也直接导致了国内需求不足、国民经济持续紧缩、下岗工人人数大增,社会矛盾日益尖锐,极端事件屡屡发生,直接威胁到了社会稳定。

  作为城市既得利益者,应当清醒地看到,城乡人民的利益是相互关联、互为依托的。只有尊重和保障农民的利益,统筹发展城乡社会经济,城市既得利益集团的利益才能获得真正的保障。古今中外的历史证明,凡是以牺牲绝大多数人利益为代价的政权,都是缺乏公正性和民意基础的,因而也是难以真正稳定和持久的。

  第三,随着人权观念的普及和农民自身的觉醒,尤其在中国共产党“三个代表”伟大思想的指引下,要求“给9亿农民以完整的国民待遇”的呼声正在越来越猛,这无疑对既得利益集团构成了一种压力。为了保护自己的特权和利益,他们把持舆论机器,鼓动御用文人打着“学术观点”的旗号散布谬论,或者干脆赤膊上阵,召开中外记者招待会,大言不惭地为“耕地社保论”打气撑腰,歪曲事实,混淆概念,误导视听,搪塞民众,掩盖其维护既得利益的真实目的。如果实在搪塞不过去了,他们往往祭出所谓“国家财政实力不足”之类的“客观原因”做挡箭牌,以便能拖则拖,能赖则赖。这种近似无赖地痞的做法,不仅是对9亿农民极不负责任的做法,也是对我党和国家光辉形象的极大损坏,不利于争取最广大人民的支持,因而也是对党的事业、对国家前途命运极不负责的做法,理应受到包括城市居民在内的全体公民的一致谴责和制止。

  建国50多年以来,整整二、三代农民为中国的工业化、为城市的繁荣发展、为市民生活水平的稳定提高默默无闻地贡献出了举世空前的辛劳和血汗。如今,仍然有人打着“耕地社保论”的幌子,对农民的生存状况和生存权利孰视无睹,已经丧失了起码的社会公正和人格良知,实在对不起含辛茹苦养育他们的农民。

  第四部分、农民需要货真价实的社会保障

  如前所述,土地不过是农民租来的一种生产资料而已,无法承担起农民的社会保障功能。 9亿农民作为依法纳税的中国公民,完全有权与城市居民一道享受全面的、完整的、货真价实的社会保障。这个道理本来非常简单,就跟人要吃饭要睡觉要做爱一样,是理所当然的,原本用不着咱在这里废话,耽误我和读者的宝贵时间。但遗憾的是,很多理所当然、不证自明的常识,一旦涉及到农民利益,就不得不费大量口舌去解释、去证明、去争取,犹如一个人不得不自证其是人不是猫一样,这实在让我感到万分悲哀和无奈——这显然不是我个人的悲哀,而是整个社会的悲哀。

  幸好,关于农民社会保障问题,著名学者张英红、陶勇两位先生早已有了充分而精彩的论述(张英红,《中国改革》2002年7期,《建立统一的社会保障势在必行――驳陈平的“短视国策”和“洋跃进”谬论》,陶勇,《二元经济结构下的中国农民社会保障制度透视》,《财经研究》2002年第11期)。为节省篇幅,这里不妨择要抄录于下(笔者略做了改动和补充,文责由笔者自负。):

  1、建立统一的社会保障制度、实现人人享受社会保障,是宪法规定的每个公民的基本权利。我国宪法明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”

  2、建立统一的社会保障制度,也是国际人权公约的根本要求。《世界人权宣言》第二十二条规定:“每个人,作为社会的一员,有权享受社会保障”。我们党和政府多次公开宣布尊重和履行《世界人权宣言》和国际人权公约;党的十五大明确提出共产党执政就是最大限度地“尊重和保障人权”;国务院新闻办公室2002年发布的《中国的劳动和社会保障状况》开宗明义地申明:“劳动和社会保障权利是公民的基本权益,关系广大公民的切身利益。”这里的“公民”当然包括“农民”。1997年和1998年我国政府先后签署《经济、社会和文化国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月九届全国人大常委会第20次会议正式批准《经济、社会和文化权利国际公约》,7月该公约正式在我国生效,该公约明确规定 “人人有权享受社会保障。”

  3、长期以来,农民为中国的社会经济发展做出了巨大的牺牲和贡献,为国家工业化提供了

  可观的资金积累。在重城轻乡、挖农补工的政策背景下,国家通过对农村产品市场的垄断,利用工农业产品的价格剪刀差,将大量的农业剩余转移到工业部门,据统计,1952—1990年,我国农业为工业提供的剩余积累额总计11594.14亿元,平均每年300亿元,其中75.1%来自剪刀差。然而,工业化的收益几乎为城市居民所垄断,即使投资于农业水利方面,其中很大一部分还是解决城市和工业用水问题,农民为国家提供积累的相当一部分直接转化为居民的福利,国家资源分配的不平等,使农业在为国家提供积累而承受重负的同时失去了自身发展的机会。在国家财政对农业的支出中,只有少数用于农业扶贫和社会救济;在农民养老保险和医疗保险上,国家没有承担责任,这对农民是很不公平的。农民为国家经济建设作出了牺牲和贡献,理应得到一定的回报,国家理应对农民的保障利益损失做出一定的补偿,应将农民纳入社会保障体系之中。

  4、从分配角度来看,政府向农民提供社会保障的保护,能够减少贫困,减少收入不平等和社会地位不平等,最大限度地实现收入分配公平的目标。众所周知,社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全网”或“减震器”,这一功能是通过社会保障对国民收入再分配实现的。在国民收入的初次分配和再分配过程中,我国城乡居民的收入分配存在着巨大的差异,成为越来越严重的社会问题。从城乡居民的收入水平来看,城镇居民收入始终高于农村居民,并且有不断扩大的趋势。2002年10月20日,国家统计局副局长邱晓华指出,中国城乡居民收入差距大大高于账面上的三比一,实际已经达到六比一。

  由于农村居民收入远低于城市居民,加上中国80%的人口是农村居民,因而无论是相对贫困,还是绝对贫困,中国绝大多数贫困人口都居住在农村。农村的贫困问题无论在广度上还是在深度上都远较城市为甚。中国最大的贫困问题在农村,而不是城市。从这个意义上讲,政府更应该建立农村社会保障体制,减少农村贫困,缩小城乡收入分配差距,实现收入分配的公平。

  5、建立统一的社会保障制度,是贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。“三个代表”重要思想的核心和归宿就是“代表中国最广大人民的根本利益”。作为占中国总人口70%的农民,他们如果不是“最广大人民”,那谁是?如果我们忽视占人口绝大多数的农民的根本利益,将他们拒之于社会保障的大门外,还能说我们是在实践“三个代表”吗?我们的执政基础何在?政权合法性何来?

  6、建立统一的社会保障制度,是统筹城乡社会经济协调发展、全面建设小康社会的必然要求。把9亿农民排除在社会保障体系之外的经济发展,是不协调、不健康、不公正的发展,这样的繁荣是虚假的繁荣;中国共产党16大报告指出,“没有9亿农民的小康,就没有13亿人的小康”;“没有农民的现代化,就没有全国人民的现代化”。9亿农民获得货真价实的社会保障,是小康社会的重要标志。

  7、建立统一的社会保障制度,是实现我国社会长期稳定和长治久安的根本途径。只有为广大农民编织好一张覆盖全面的社会保障网,让他们的养老、医疗、生育都有保障,才能够从制度上化解农村矛盾,解除农民的各种后顾之忧,减少乃至消除农村不稳定因素的形成根源。

  8、建立统一的社会保障制度,有利于解除农民的各种后顾之忧和实际生产生活困难,有力推动农村计划生育政策的实施,有效降低农村人口增长率,缓解我国人多地少的根本矛盾。

  9、建立统一的社会保障制度,是加入WTO提出的迫切要求。我国农业是弱质农业,在国际市场竞争中处于劣势。加入WTO使得我国广大农民直接面临国际农产品的激烈竞争和冲击,这大大增加了农民经济状况的不确定性。把农民纳入统一的社会保障制度之下,减缓市场竞争带来的巨大冲击和震荡,目前显得尤为迫切。

  第五部分、实践证明我国政府有能力建立农村社会保障体系

  时下有一种常见的观点,以“国情”为由,说中国还不发达,“财力不够”,缺乏建设统一的社会保障的能力。这其实是一种僵化的观点,是与事实不符的。

  中国改革开放以来,GDP的增长速度年均在9%以上;中国近5年尽管受到亚洲金融风波的影响,GDP的增长年均在7.7%,去年达到8%。

  首先,我国国力雄厚,有实力建立农村社会保障体系。新中国经过50多年的建设和积累,国力已经大增,再也不是原来的“一穷二白”局面,尤其是改革开放以来,GDP的增长速度年均在9%以上;中国近5年尽管受到亚洲金融风波的影响,GDP的增长年均在7.7%,去年达到8%,GDP总值超过10万亿元,在全球萧条的经济紧缩局面中一枝独秀,创造了世界经济发展的奇迹。

  我们已经修得起四通八达的高速公路(尽管在上面跑的车辆还比较稀少),修得起极尽奢华的国家大剧院(耗资近30亿元人民币),修得起世界第一条磁悬浮列车(耗资近300亿元,令磁悬浮技术的发明者德国人也惊讶不已),买得起波音767飞机作为我国领导人的“空军一号”而大壮国威军威(据报载,此机耗资近20亿元,是世界上除美国、日本之外第三个拥有空军一号的国家),在过去3年里,我们有实力为国家公务员连续三次调涨工资,更有实力在三峡电站尚未竣工就上马南水北调工程(预算耗资将超过三峡工程),……,以上种种事例和数据,使得我们有足够理由相信,我们伟大的祖国完全有实力给9亿农民建立基本的社会保障体系。

  其次,我们有很多现实可行的办法来筹集社会保障基金。第一个,就是变现国有资产。2001年政府出台“减持国有股充实社会保障基金”政策,虽然由于采用了“市场化高价减持”的错误思路,对市场承受力和投资者利益考虑不周而不得不中止,但这只是技术细节需要进一步完善的问题,而通过变现国有资产来充实社保基金的思路本身却是非常正确的。

  众所周知,国有股是包括9 亿农民在内的全国人民多年奋斗积攒下来的公共财富,将其变现之后而用于建设覆盖全体国民的社保体系,符合“取之于民、用之于民”的原则,是非常正确的。但必须指出的是,原减持方案所要充实的还只是城市居民的社保基金,把9亿农民排斥在国有股减持的受益者之外,显然存在着重大的政治缺陷。全民的财富理应全民公平分享。因此,只要对原方案进行重大修改,把9 亿农民纳入到统一的社保体系当中去,那么,变现国有资产来充实社保基金的思路就非常正确,值得继续探索。

  也许有人会提出变现可能性的问题,笔者认为,这只是技术问题,不存在根本的障碍。俗话讲,没有卖不掉的东西,关键是价格。具体到技术细节上来说,我们的思路完全可以放宽些,比如以国有资产充实社保基金,就不一定非要变现之后才可以充实,完全可以采取资产划拨经营的方式;即使要变现,除了考虑国内资本市场之外,还可以考虑国外资本市场、甚至全球拍卖…。只要想卖,就没有卖不掉的。

  此外,还有很多筹集社保资金的办法可以选择,比如:发行社会保障专项国债,发行社会保障彩票,针对奢侈高消费行业开征“社会保障调节税”,加大对农村的财政转移支付力度,等等,这些办法都可能为建立统一的社会保障体系筹集大量资金,为包括9亿农民在内的全体国民建造一张社会保障大网。

  我们不指望一口吃成一个胖子,长城不是一天建成的。建设农村社会保障体系可以根据现实国情和条件,分阶段地循序渐进,不断推进和完善。所以,办法多多,财力也不是问题,“世上无难事,只要肯攀登”,非不能也,关键就看我们是不是真正愿意去做。

  第三,我们已经在局部地区成功进行了农村社会保障体系建设的实践。

  随着经济的发展,在中国一些比较发达地区,已经开始在农村实行最低生活保障制度,比如说浙江、成都等地的城市郊区以及福建晋江市东石镇就已经开始实行,这是一个很好的开端。这些实践也应证了我们的观点:不是做不到,就怕不想做。

  2002年11月,江泽民最后一次作为中国共产党总书记发表讲话时称,中国应当在城市和农村发展社会保障和福利计划。只要情况允许,就应在农村地区建立养老金、医疗保险和生活补贴体系。中国劳动和社会保障部部长张左己于2003年3月初的两会记者招待会上表示,将在全国农村地区大力推行生活保障体系的建立。这是值得肯定的积极信号,我们期待着政府早日实践自己的诺言。

  我们相信,在以胡锦涛为总书记的新一代中央领导集体的带领下,以温家宝为总理的新一届政府,将会切实贯彻“三个代表思想”,秉承“执政为民”“心为民所系”、“权为民所授”的正确指针,调整过时的不合理制度安排,打破对农民的种种制度歧视,将我国农村的社会保障体系逐步建立和完善起来。果如是,将不仅是9亿农民之福,也是13亿人之福,更是共和国之福。

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