城市化、农地制度与社会保障*

分类: 社会观察 作者: 时间:2020年01月18日

「城市化、农地制度与社会保障*」是一篇关于“陶然,徐志刚,社会经济”的深度文章,最早发布在,由陶然(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,社会工作和社会保障”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

  摘要:城市化过程中的人口迁移问题、社会保障问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题,都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。对于上述每个问题,学术界已有相当多的理论和实证研究。但是,事实上,三方面问题相互之间紧密关联,需要一个整体思路来进行分析,更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案,以避免从任何单方面研究给予政策建议可能导致的顾此失彼。本文在对有关研究综述和上述问题详细剖析的基础上,揭示了中国背景下城市化、农地制度和社会保障问题在一个大国转轨与发展过程的特殊性。最后,文章提出在改革现行农地制度的同时,通过给予农民在土地和城镇社会保障之间的自由选择权建立起一种良性的城市化机制。

  关键词:城市化,农地制度,社会保障

  一、引言

  过去二十多年中的经济转轨过程中,中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问,持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入90年代以后,渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面,政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本,包括社会保障成本;另一方面,在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下,户籍制度改革仍然无法取得根本性突破;同时,在多种因素作用下三农问题有所恶化,农民收入增长缓慢,城乡收入差距持续扩大。在这些问题中,不完全的城市化、不完善的社会保障体制以及不稳定的农地制度三个问题特别突出。

  就城市化和人口迁移来看,随着中国市场化进程的进一步发展,“离土不离乡”的乡镇企业发展模式潜力递减,但目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然严重制约劳动力的自由流动和人口的迁徙,使得人口在不同区域之间,城市和乡村之间的再配置无法充分有效地完成。具体而言,目前的户籍制度使得人口由乡村向城市的流动在很大程度上成为“不完全迁移”,大多表现为单身、短期流动:一方面,它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制;另一方面,跨省区的人口迁移仍然受到户籍制度的制约。这一点非常重要,因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市,但却无法获得居住地户口,从而很难在迁入地定居下来,不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。

  不仅如此,在当前的经济环境下,农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来,其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利,就连基本的劳动标准也难以达到,比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看,由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加,政府面临的社会保障压力迅速增加,资金严重不足。在这种情况下,流动人口,特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题难以提上议事日程。

  进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系,一旦他们在城市失去工作和收入,农村土地(包括耕地和宅基地)就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工“离乡不放土”也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。

  虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用,但在具体操作中,由于多种因素影响,包括家庭人口变动的作用,在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下,农户地权缺乏稳定性,结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整,很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。

  比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转化为非农生产用地的问题。在城市化和工业化加速的背景下,政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途,使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制,并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突,甚至带来很多失地农民,形成社会不稳定因素。

  城市化过程中的人口迁移问题、社会保障问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题,都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上,学术界已经进行了相当多的理论和实证研究,并有针对性地提出了很多政策建议。但是,如同我们将要指出的,上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联,需要一个整体思路来进行分析,更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案,以避免从任何单方面研究所提政策建议可能导致的顾此失彼。

  本文安排如下,第二部分对直接相关文献进行了讨论,第三部分分析了目前我国城市化、农地制度和社会保障问题之间的相互关系,并指出中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对进一步改革的含义,在本文最后一部分,我们提出一个系统性解决上述问题的政策组合,并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论。

  二、研究综述与评论

  2.1城市化与人口流动

  中国城市化和人口迁移方面的文献非常庞大,也涉及多学科领域。中外学者在研究中的一个基本共识,是由于传统的以户籍制度为核心的一系列具有歧视性制度安排,使得中国的城市化远远滞后于工业化,城乡就业以及人口的比例与城乡经济结构的比例脱节严重。根据Au and Henderson(2002)的研究,由于户籍制度等因素的限制,中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化,不仅表现在城市化的水平偏低,而且表现在城市的集中度不足,整体规模偏小。因此,放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时,获得显著生产力改进。

  改革开放以来,特别是进入90年代以后,随着市场化过程的深化,以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化,特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放,使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是,一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破:不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开,而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市(镇),一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买,而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限,相反,获得户口必须要放弃农村的土地和计划生育政策城乡差异所导致二胎指标,这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。更进一步来看,也有学者认为,虽然户口的作用不可否认,但其效果也没有人们想象的那么有力。进一步放开户籍的限制不大可能会导致大量的农村人口涌入城市(Choi,2000)。

  周其仁(2002)指出:城镇化是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。政府不能以为掌握了城市(镇)发展的“客观规律”,就能通过“规划”城市(镇)化来促进经济增长。在“行政规划和权力租金驱动”下,城镇化改革可能是危险的,乡镇政府有“国土制”和“行政升等”的刺激,在吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前,土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。黄毅(2002)对浙江所有地区共计88个样本镇进行的实证研究发现,很多中小城镇加快户籍制度改革和推进城市化成为地方政府提高建制级别,增加财政分成,特别是扩大农地转非农地,获取预算外收入的一个幌子。

  2.2农地制度

  在我国,土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利,其结果是土地分配随人口的变化而变化(周其仁和刘守英1988)。目前,农村土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益,而且,在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下,为农民充分利用家庭劳动力创造了条件(Putterman and Ciacu ,1995),而在粮食市场不完善的条件下,土地能够保障粮食安全(Park,1996);而在丧失非农就业机会的情况下,土地更作为一种保险(Giles ,1999)。由于土地权利对农民具有广泛的可达性,上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。

  Rozelle ,Brandt et al (2002)等的研究指出,虽然不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响,[1]但行政性的土地调整相当程度上是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。从这个意义上看,这种土地调整不仅有助于公平,而且可能提高效率,所以平等和效率是否存在矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。[2]此外,由于土地为占农民提供了基本的生活保障。土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑(姚洋,2000)。

  一个更重要的问题是各地土地调整的巨大差异和地权稳定的内生性。实际上,是否调整土地是在很大程度上是在地方层次,特别是村级水平决定的。[3]Turner,Brandt and Rozelle(2000)的研究发现,调地频率与村庄人口变化正相关,也随非农就业机会上升而增加,这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同(但平均分地)所导致的配置效率损失;而且,在那些粮食定购较高的地区,土地调整的频率也上升,这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降,有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭,村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利的完成。

  同样重要的还有调地规模(大调整抑或小调整)的决定因素。上述学者进行的实证研究表明,非农就业机会及其增加对减少土地调整规模有非常主要的作用,甚至超过人口变动的影响。虽然行政性调地能够在一定程度上弥补租赁市场发育不足所带来的效率缺失,但由于租赁市场相对较薄、加上信息不完全、调地的交易成本较高等,这种替代并不完全。特别有意思的是,行政性调地和市场化租赁(往往是短期转包)都随非农就业机会上升而增加,这也在一定程度上说明由于行政性调地因其时间上相对滞后(于人口变动和非农就业机会变化),加上因信息、村集体配置土地机制(如按人口或劳动力平均分配)等原因不能完全实现有效率配置土地,仍然需要市场化租赁来进行补充。

  90年代中后期以来,随着城市化过程的加速和城市土地市场化进程的进展,土地农转非的进程加快,加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大,地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减,特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要,往往通过低于市场价格征用农地,然后以市场价格转手,获得巨大的级差地租,在相当地区导致失地农民及其引起的失业和社会不稳定现象。

  针对这个问题,周其仁(2004)指出,症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此,土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立“农地转用”的市场转让权。实际上,农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法,在有些地方已发展到一定规模,形成比较完整的套路(周其仁2004)。

  很多学者认为,土地私有化是解决行政性土地调整和农地征用转非农地所引起的一系列问题的唯一出路。文贯中(2004)指出,现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权,名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工,也会想尽一切方法留住土地,但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此,要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能,就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外,私有化将有助于农村金融的发展,因为私有化的土地能够作为贷款的抵押,而这对于那些没有其他资产的纯农户而言更加重要。赵耀辉和文贯中(2002)还指出,在年轻人外出打工日益增多,农村家庭养老功能可能削弱,而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下,永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯(2004)则从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权,乃至于一般私有产权构成宪政的基础?点击此处阅读下一页)

  并以英国土地私有制是英国宪政,代议制的基础,并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为,政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性,才可能真正限制执政者的机会主义行为。

  1.3社会保障

  与迁移人口特别相关的社会保障安排主要是社会保险,社会救助和住房保障。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险等,是社会保障体系的核心,而社会救助主要表现为面向城市居民的最低生活保障,局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格。

  我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看,政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面(以包括城镇非公企业职工)的改革在实施中遇到很大阻力,究其原因,主要是养老保险社会支柱部分过大,个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐,即进入个人帐户里的钱并没有用来投资,而是被用来发放给现有退休职工(赵耀辉,徐建国,2002)。为解决这些问题,2001年,中国政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点,主要包括:逐步做实个人账户,实现部分基金积累,探索基金保值增值办法;将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系;统一灵活就业人员的参保缴费办法等(劳动社会保障部,2004)。实际上,养老保险难以覆盖到迁移人口,不仅是因为这些人口灵活就业的特点,也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。[4]

  显然,如果解决了“老人”问题,新的以“个人帐户”为主的养老保险体系就可能建立起来,对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言,其交纳养老保险金的积极性将有所提高。就我们看来,诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险,只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制,就可以逐渐运作起来,也可能在吸引城市新增人口(包括迁移人口)参与,政府无须为这些保险担负太多成本。

  但是,政府更应该积极作为的是建立基本社会救助体系,在中国对于城市低收入人口,包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障,而该保障体系的建立已经建立了很好的基础,将其进一步推广到相当部分(获得户口)的迁移人口并不困难。[5]

  在住房保障方面,目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。其中经济适用房政策在全国大面积铺开,从1998年到2003年,经济适用住房竣工面积已经达到达4.77亿平方米,虽然理论上经济适用住房的租售价格以保本微利为原则,并实行申请、审核和公示制度,强调公开透明,严格监督管理。但在实际操作中,由于这些经济适用房具有的某种的“免费午餐”性质,上述原则都非常难以实现,特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题,结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。[6]就廉租房政策来看,目前,全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房,其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。

  对于乡村迁移人口的社会保障问题研究相对较少。卢海元(2004)论证了建立适合农民工特点的社会养老保险制度是农民工彻底完成城镇化最重要的制度保障和政策选择,并提出应加快建立适合农民工特点的社会养老保险制度。根据农民工建立社会养老保险制度历史起点的差异和存在“双重经济保障”的现实,他建议对农民工实施以土地换保障为主的多种形式的“实物换保障”,建立多元化的筹资机制,以及建立健全农民工农业退出机制和农村返回机制。

  应当指出,就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看,政府直接筹资并提供给迁移人口的,除廉租房和子女平等就学权利外,只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障;在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上,则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障,政府所能做的是在解决前述“老人”问题的基础上,推动覆盖面扩大(以及最多是财政许可条件下的有限补贴)。

  三、城市化、农地制度和社会保障:一个转轨中发展的大国视角

  我们认为,要解决前面提到的目前困扰我国的城市化过程不彻底、农地制度不稳定和(迁移人口与失地农民)社会保障不健全的问题,不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联,也必须把这些问题放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。

  首先,不应忽视上述三个方面的问题的紧密关联:城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的“不完全”,根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排,从而无法构造一个良性循环机制,使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来;而人口的不完全转移使得外出务工、经商的农民,即使根本不想、或者至少相当一段时间内不期望回乡务农,但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地;在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下,往往只能将土地无偿(或低价)转包给亲戚、朋友(即使后者从效率上看未必是最适合接包者)。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下,有时会出现“倒贴”包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况,这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素;[7]正是由于上述不完全迁移,使得外出务工经商者“离土”的机制无法启动,造成“离乡不离土”的局面,使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的“余地”较小,村庄内部土地调整的压力增大;[8]同时,在农村土地集体所有制,但法律对于地方政府和“集体”权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格,结果必然是城市化过程引致农民剥夺,同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障,但由于往往是政府单方面的强制性安排,不仅公平、公正和透明无法得到保证,而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。

  其次,中国是一个处于全球化背景下经济快速发展的大国。这就意味着为了适应经济全球化的竞争,充分发挥中国的比较优势,我国的城市、产业和人口都需要在全国大空间范围内进行重组。而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模迁移,主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。

  在我国的人口迁移中,长距离迁移占相当的比例。根据Rozelle al(2002)2000年对随机抽取的6省60个村1199个代表性农户进行的调查及其推定表明,农村非农就业从1981年的4千万增加到1995年的1.5亿,而到2000年进一步上升到2亿以上(非农就业参与率从31-34%增加到43%)。根据该调查提供的分析,在1990年,大约有不到30%的农村人口出省打工,而到2000年,这个比例增加到40%.

  从上述数据来看,中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移具有相当显著的差别。后者基本上是短途迁移,加上这些经济体的土地私有性质,农民维护自己对于土地权利的成本更低,所以在这些经济体发展过程中,农民对于土地的“粘连”(如兼业化)也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长,以及发展过程中对农产品更高的保护程度,也使得农地价值及其增长相对更高,农地的细碎化更难以改变;而在中国,对于那些长途迁移的农村劳动力而言,在土地集体所有的情况下,迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障,或者占而不用造成资源浪费。

  此外,全球化意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉(2000)总结了中国农村流动劳动力的特征,首先是迁移人口的年龄大大低于劳动人口的年龄的平均水平,绝大部分在20-35岁之间。其次是迁移者与农村劳动力的平均水平相比,受教育程度较高,即大多数为受过初中以上教育的劳动力。Rozelle al(2002)的研究也发现,外出打工者的年龄结构越来越年轻化,1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%,到了1990年则该范围扩大到20.5%to 33.6%,但仍然没有出现越年轻比率越高的情况,但到了2000年,16-20岁年纪人口非农就业参与率(75.8%)则比1990年(23.7%)增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍,30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点(达到37.6%),但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看,该比例从31%增加到45%.应当指出,近年以来迁移者的年轻化和教育水平趋势意味着也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能,也缺乏务农兴趣,而这些人恰恰是城市化过程的生力军。

  最后,必须注意到,中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展。由于具有城市偏向的一系列制度安排,转轨过程中中国的城乡差距异常扩大,而在城乡人口流动过程中,迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大。Rozelle et al (2002)的实证研究也发现,相对中低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄,而在更高收入的村庄中更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此,对于那些相对中低收入的村庄,迁移出的人口相对于留在乡村者的教育和收入水平更高。如果人口流动能够作到完全迁移,那么这些人口逐渐放弃土地,将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平;而对那些收入较高的村庄,相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平,降低其与原移出地居民的收入差距;更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化,乃至缩小城乡差距。

  转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累,而这些劳动力在城市化过程的转移必然是逐渐的。所以改革不一定意味着大动干戈、另起炉灶,可以、也应该在已有体制基础上逐步进行。事实上,考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性,现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力,而户籍制度的存在则在一定程度上减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言,这一套制度安排虽然有其不合理的成分,但也确实使得中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列问题,如城市高失业、贫民窟等问题。如果认识到这一点,在进行农地制度的改革过程中,就需要保留和利用其合理的成分,而同时尽量改革其弊端。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话,现在需要采取的行动,不是把阀门一下子打开,则是如何通过具体的政策措施,逐渐地、但又是有效地降低这道阀门,从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。

  综上,虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力的流动,[9]但户籍制度改革,特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破,从而抑制了劳动力的长期迁移,造就了一支庞大的流动人口大军,使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成,也增大了乡村的农地进行行政性调整的压力。从目前的情况看,限制人口长期迁移(定居)的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口,户籍制度改革的突破口就找到了。[10]

  在已有讨论中,土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。但是,私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择,特别是那些中低收入地区,迁移人口收入往往显著高于留在农村人口的收入,私有化意味着无法实现横向补贴;进一步来看,就保护农民土地产权的问题,如果相当部分迁移人口已经、或即将从城市获得其主要收入来源,那么在配合以适当的措施使得其成为市民后,更应该保护的是留在农村的“农民”的土地产权;此外,在进一步的农地制度改革中,

  一个非常现实的、也是最关键的问题,是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标,甚至还更有利于实现一些其他目标(如收入分配目标),并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础和优点,从而在政治上更加可行的话,那么就值得寻求。

  四、农地非农市场化条件下的户口—农地选择:一种备选政策组合

  在前面分析的基础上,我们提出一个政策组合,为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。

  该政策组合如下:首先,在农村建立专门土地权益管理机构,负责给农民所承包土地(按照地块)发放长期土地使用权证;其次,设定一定的、但不高的准入标准(如在该城市就业2、3年,申请时累计6-12个月收入标准在600或800元以上),同时在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制,构成一个福利包;在自愿的基础上,达到上述准入标准的乡村迁移人口,如果(无偿)放弃农村的土地(包括土地使用权证),则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格(Eligibility );[11]当然,农民可以选择不放弃农村土地产权,但同时在城市打工,农民也可以选择出售土地产权证,但不迁移到城市,但都无法获得享受上述福利包的资格,;同时,改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度,允许农村集体土地直接进入一级市场,只要符合城市规划和土地利用规划的要求,土地开发商可以直接与村集体进行土地交易,使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益,而一旦土地出让后,农民转为市民,自动获得上述享有上述福利包的资格;政府可以在农地转非农地的过程中,根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值(之贴现)的差额(即增加值部分)抽取一定比例的增值税,作为提供上述福利包的财政基础。

  我们认为,采取上述政策,就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度,将使得进城农民有长久迁移的选择;而建立在农民自愿放弃在农村农用土地基础上的永久迁移,将为减少农村行政性调地创造条件;同时,农民在自愿基础上交易“农地转非农地”权利和政府征收土地增值税,则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益,提高土地资源利用效率,也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。进一步来看,经济发展和制度改革的过程,就是不断放松广大参与者约束条件,扩大其可选择集合、以改善其福利、并同时确保基本社会公平、促进收入分配平等的过程。

  首先,就农地产权的稳定问题来看,实际上,虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权,但各地农村进行的土地调整还在进行。在造成土地行政性调整的多重原因中,固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致,因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进,但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为,那么通过一种可实施的法律手段来限制这类调地就成为必要;即使对于那些因人口变动而进行的土地调整,虽然它可能在一定程度上能够同时提高土地资源的分配公平和配置效率,但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化,从而带来其他方面的效率损失。所以,如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力,则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革的经验证明,在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中,除非其主动放弃,地方干部很难进行行政性调整。

  目前也是发放长期土地使用权证的良好时机,这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后,2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革,近两年以来改革进一步加速,传统的粮食订购基本取消;此外,一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其“在市场经济条件下使用计划经济手段”所带来的弊端而日益减少。因此,总体而言,对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析,这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。[12]所以降低管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益(包括减少通过粮食收购抽取的收益权,增加作物种植选择所带来的潜在收益权,以及减少调地所带来的潜在权益,如保证对农地进行长期投资的回报等)。

  我们认为,建立包括迁移人口的最基本社会保障体制,子女就学和住房安排机制在内的福利包,促进乡村迁移人口的完全城市化则为农村土地减少调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分工作在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门,为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助(social assistance)为主,如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制,在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助,但同时不排斥迁移人口(在缴费的前提下)进入已有的养老、医疗和失业保险机制,或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制;在子女就学方面,至少在九年制义务教育阶段,建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用;[13]在迁移人口住房安排上,应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策,建立以低收入居民(不仅包括新迁移人口,也包括本地居民)为目标群体的廉租房政策。

  上述政策思路的另外一个配套措施是在给予农村移民“城市福利包(户口)—农地使用权证”自愿选择的同时,促进农村土地非农化过程中的市场化,而政府从中抽取土地增值税来为城镇福利包融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场,并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力,这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用,滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象,[14]也使得有关城乡土地转换的法律无法实施,[15]同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。[16]所以,市场化的征地模式要远远优于目前的模式。

  政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为(那些放弃农地的)迁移人口建立福利包也具有经济效率和收入分配两个方面的合理性。从理论上看,土地利用用途的转换所发生的增值在很大程度上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展,而非土地原使用者的投资,因此,抽取土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济学的合理性。

  上述措施的本质,是政府通过建立基本福利包,而以该福利包为交换条件,向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力(从而也有信心放弃农村土地产权)迁移人口去“购买”土地使用权,然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配(补贴)给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整,从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定,推动农村居民实现收入增长和土地社会保障。应该指出,正是因为上述福利包是新建立的,而迁移人口在福利包—土地产权证选择中具有完全的自主性,选择了福利包农民显然具有福利的改进;[17]而如果上述福利包的建立能够(或至少部分可以)通过征收“土地农转非”过程的土地增值税来实现,那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。[18]

  如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口,那些自愿放弃农村土地使用权(以交换福利包)而进入城市的迁移人口(主要是长途迁移人口)的收入相对较高,而后者的财富一般而言又比那些因为“农地转非农地”而获益的农民的财富相对较低的话,那么,上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对经济体系效率没有负面影响的优点。[19][20]相比之下,只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看,如果利用土地增值税建立福利包的措施,能为迁移人口建立的社会保障和子女就学等安排在相当程度上建立财政基础,那么这些措施就不会对目前已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。

  上述措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看,上述措施的本质是通过一种机制设计,利用户口制度这个“杠杆”,通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体(特别是迁移人口群体)的私人信息,并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然,它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人(其中相当部分进行长途迁移)能够完全城市化,而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象,[21]同时,其自愿放弃的农地将减缓农地调整压力,可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭,或由村集体公开发包,所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等,或用于农村的公共品供给等。[22]当然,在上述政策组合中,土地使用权证不仅可以抵押,也应该允许自由买卖,这将对农村金融和农民养老发挥积极作用。

  当然,上面提出的政策组合要完全实现,需要中央政府在全国范围内采取统一行动,也需要中央与地方、地方之间的配合,特别是给予地方政府适当的激励。当然,可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动(如在个别省份之内或两到三个迁入—迁出地省份之间进行试点)。

  对上述政策组合可能存在一些潜在疑问,如政府是否需要通过大规模的公共政策(如前述福利包)来推动城市化进程?人为设计的政策是否往往适得其反?如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入,那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施?

  我们认为,由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题,在采纳上述政策组合时,也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。[23]如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排,推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意,那么就有必要进行大力推动;而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整体,现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和农地制度弊端是该体系的残留,要打破它们就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、有效地完成;如果改革不进行一定的利益格局调整,土地农转非无法实现市场化,那么通过土地征用侵犯农民利益、降低土地利用效率并同时危害社会、政治稳定的情况就无法最终得到有效控制。

  在目前中央提出的“就业优先”的经济发展战略背景下,上述政策组合就有其重要的意义。各级政府应该考虑在制定对下级政府的考核任务时,以新增就业和城市化新吸纳人口作为一项主要考核指标,同时上级政府、特别是中央政府可以把财政转移支付与新迁入人口(包括就学儿童)适当挂钩,为地方政府参与改革提供激励。

  在中国经济和社会发展的过程中,改革必须要从此岸出发,一方面要充分利用已有政治、经济、社会条件和既有制度体系,循序渐进实现经济和社会、乃至政治体制的平稳转型,另一方面也要在可以突破的地方实现突破,防止突进和停滞,以顺利达到理想的彼岸。在关于中国经济发展和转轨的争论中,历来存在政策改进优先还是制度建设优先的争论,特别是在私有化和宪政体制等重大问题上。(参见林毅夫2003,Saches,Yang and Woo ,2003,杨小凯,2003)。在国际前沿的经济学主流文献中,同样的争论也一再出现,而且非常激烈。Acemoglu et al(2001,2002a,2002b,2004a,2004b)在一系列非常具有影响的文章中,通过使用欧洲殖民者在殖民地的死亡率作为这些殖民地后来制度水平的工具变量,试图从实证上说明制度水平对于一个国家长期经济发展的关键作用,但Glaser et al(2004)在最新的工作论文中指出,

  那些用于度量制度的指标中,相当部分是制度运作和经济发展的结果(outcome )而非制度本身,所以制度—经济表现之间的因果关系并没有那么简单。从实证检验看,人力资本似乎是比制度更基本的经济增长源泉,而人力资本提升往往来自于特定国家采取的有利政策。那些贫困的国家、即使是缺乏专制体制,也可以通过寻求好的政策来摆脱贫困,一旦经济发展了,社会对良好制度的需求增加,制度改进就成为可能。[24]以本文所涉及到的农村土地制度和户籍制度来看,即使农地制度改革的最终结果是私有化,即使户籍制度改革的最终结果是人口的完全流动,目前所应该做的,也是首先通过促进人口向城市完全转移的政策组合来切实保障农民对土地权益,而人口向城市的完全迁移不仅对其本身(通过边干边学),而且对其子女(通过城市学校教育)都是当前条件下最有效率的人力资本投资。这里我们无意否认制度建设的重要性,但虽然从长远看建立良好的制度有助于促进经济和社会繁荣稳定,但制度的建设和良性运作往往需要相应的社会、经济和政治条件。从这个意义上看,制度和政府治理机制建立都具有很大的内生性。从短期乃至于中期来看,精心设计并具有可操作性的政策组合不仅促进经济发展和社会稳定,也将有助于良好制度体系的最终建立。

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  *陶然,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员,经济学博士,联系方式:tao.ccap@igsnrr.ac.cn ,通讯地址:北京市安外大屯路甲11号中科院地理所农业政策研究中心1508,联系电话:010-64889837;徐志刚,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心副研究员,管理学博士,联系方式:zgxu.ccap@igsnrr.ac.cn.作者感谢黄季焜研究员,钟甫宁教授提出的建设性批评和启发性建议。

  [1]姚洋(1998)对浙江和江西两省449个农户的研究表明,地权稳定性对农民的绿肥种植面积有显著的正面影响,但对产量的影响不显著。李果和Rozelle (1998)的研究同样表明稳定的地权对投资具有促进作用,但对化肥施用和产量的效果不明显,如对产量的影响不超过5%.

  [2]而且,正如董晓媛(Dong,1998)所指出的,如果对于农业和农地投资是在村庄而非农户水平上进行的,则地权不稳定对于投资和产出的负面影响将进一步减少。可惜现有的文献仍然缺乏对于这个问题的经验研究。

  [3]根据姚洋(2000)的归纳,中国农村大致存在六种农地制度安排类型,包括最普遍的一种类型农户经营加"大稳定、小调整".;山东平度县发起的两田制(通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易);以机械化集体耕作为特点的苏南模式;以贵州湄潭县为代表的"生不增、死不减"制度;以浙南为代表,土地调整微乎其微,但土地租赁市场非常活跃的温州模式;以广东南海县为代表的土地股份制。除第一种类型为农户自发的选择外,后两种类型均带有地方政府行为的痕迹。即使在第一种模式中,土地调整的频率和强度也有非常大的差异。

  [4]要从现收现付制转向个人账户制,需要解决老职工的社会保障基金补偿问题,吴敬琏、林毅夫(2003)指出,由于历史的欠帐非常之高,应当从国有资产中“切出一块”,划入国企老职工的个人账户,

  以补偿国家对他们的社会保障隐性债务。

  [5]从财政安排上看,城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。对财政确有困难的地区,中央财政给予支持。在这个方面,近年取得了突破性进展,截至2003年底,全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人,月人均领取58元;当年全国各级政府财政支出最低生活保障资金156亿元,其中中央政府对中西部困难地区补助92亿元。(劳动与社会保障部,2004)。

  [6]平新乔陈敏彦(2004)通过对中国《房地产开发统计年报》(1999年—2002年)所提供的35个大城市的面板数据进行了实证分析。对政府(地方政府)控制的地价、信贷与经济适用房优惠政策这三个变量对于中国房地产业的投资、销售价、销量与土地购置价所产生效应的估计表明,通过低价获取土地,进行“经济适用房”开发与土地截留已经成了中国房地产开发商从政府手中获取廉价土地的两个基本手段。

  [7]当然,土地转包市场的不发达有多种因素,比如,租入土地的农户往往需要支付土地的税负和公粮,但地方干部在无法完成任务时往往不得不找原土地承包方负责,但由于后者往往外出,上述体制的运作成本会很高,因此,地方干部往往不鼓励、甚至限制转包,其次,在目前的土地制度下,转包行为将可能向村干部发出信号,推动后者重新分配土地。这势必阻碍可能存在的转包行为。参见罗斯高等(Rozelle ,et al ,2002)

  [8]显然,如同第一部分所指出的,农村土地的行政性调整受到国家粮食收购、地方干部寻租,人口变动和非农就业机会变化等多种因素的影响,而且,在进行行政性土地调整时,村领导往往会根据村民外出打工的情况,调低其承包地数目,但是,这种行为无法完全解决问题,反而可能带来调地的任意性所导致的效率损失和寻租。但总的来看,相当部分村庄,不管出于什么目的进行土地调整,其表面的理由大都是人口变动导致的土地分配不公。如果有农民自愿放弃土地,那么,至少行政性土地调整的理由将弱化、土地调整的压力也将降低。

  [9]但劳动力市场,特别是非正式劳动力市场的运作已经有相当灵活性。即使一部分大城市、特大城市仍然对外来劳动力存在一定准入门槛和歧视性政策(如办理各种证件和收费),但由于劳动力市场的参与者都有激励规避这些管制,所以这些政策往往并没有发挥太大作用,而且随区域间竞争强度增加,这类损害城市经济运行效率政策也越来越少。

  [10]当然,即使劳动力市场管制越来越少或容易被规避,也不一定意味着有一定质量的劳动力就业能够得到充分保障。关键问题在于如何促进良性创业机制的形成。从这个意义上讲,就业增加的关键甚至主要是在劳动力市场之外。如果说劳动力市场管制的解除只是为劳动力的顺利就业创造了必要的条件,那么就业创造和增长的真正源泉在于城市各种产业、特别是劳动力密集型的制造业和服务业部门能够顺利地建立和发展起来。这也是在中国目前关于推进城市化过程的讨论中往往被忽略的一个重要方面。从某种意义上看,由于其监督的困难,城市政府对劳动力市场的管制(Regulation of Labor )往往很容易被突破或规避,但政府对于很多城市行业(包括服务性行业)进入的管制(Regulation of Entry )和政府在企业创业后的实施的各种管理、(包括收费)却相对更加难以规避,从而限制了这些行业中创业的进行和就业的增长,并在更大程度上约束了劳动力就业弹性的增加;此外,其他国家的发展经验表明,大中城市由于具有集聚经济,在吸纳劳动密集型服务业、甚至是制造业就业方面具有相当的优势,因此,以大中城市为主导的城市化模式往往是市场机制条件下发展中国家城市化的重要特点。

  [11]这里可以考虑要求农民只放弃原有的责任田作为其自愿基础上交换福利包的条件,而保留其宅基地和原有自留地,保留部分也发放产权证,并允许自由买卖。这样做的目的是由于农民对于宅基地进行的投资往往比较大,而自留地的保留则为迁移到城市的农民在一定情况下(如年老后)返乡保留了可能性。并降低潜在社保压力

  [12]实际上,粮食收购政策不仅增加了调地的压力,而且增加了农民的税费负担,并使得地方干部通过粮食收购抽取暗税,乃至寻租。更进一步来看,上级政府对于粮食市场的管制也不利于乡村民主的发展,因为地方政府为了完成粮食订购任务,有激励操纵选举,使得选出的干部能够配合上级政府收粮收钱(参见陶然等2003)。而乡村民主的发展缓慢在一定程度上又降低了村干部所受到的制约,使得后者更容易通过土地调整等各种手段来寻租。所以,这里就形成一个负反馈,不利于农民基本权益,包括土地权益的保护。从这个意义上看,粮食购销体制的市场化具有多方面的正面意义。

  [13]考虑到目前高考录取制度仍然存在显著的跨省不平等,高中及高考排可能无法实现很快并轨,但随着户口制度改革的进展,需要制定一个时间表来完成这个过程;目前,可以考虑迁移人口获得户口后在新迁入城市出生(或未达到就学年龄)的子女自然获得户口,这样也将有助于各地高考录取分数线逐渐趋同,而由于这些新出生人口参加高考的时间至少在10年以后,上述趋同的过程不至于引起太大的利益格局。

  [14]由于政府基本上是是农村土地转非农地唯一的买家。如果不存在一个土地市场和一个基本上得到公认的土地价格,那么农民的权益是否被掠夺将难以界定。土地交易灰色区间的扩大,使得监管者难以有效地运用相关法律,来判断地方政府行为的合法性。结果,只能采用行政手段来约束各级政府,这不仅滋生了“活乱循环”的现象,也加剧了政府内部为了得到行政审批许可的政治博弈。后者,使得土地交易更为不透明,实际交易的公平性无从谈起。目前,中央政府试图建立垂直的土地管理模式,进一步上收土地征用和批租的权力,即使这些措施可能奏效一时,但土地调控中不可避免出现的“一刀切”不利于各地根据地方需要而开展的城市化和工业化,在补偿标准由政府和开发商主导制定的情况下仍然无法充分保障农民的权益。同时,现在进行的土地管理的集权化很难跳出以往中国经济发展过程中反复出现的“活乱循环”。

  [15]实际上,和世界上许多国家相比,中国目前的土地法(就审批程序而言)已经是非常严格的。中国农村土地市场的问题非常类似股票市场。中国的证券法也是一部比许多发达国家更为严厉的监管法规。而与此同时,大股东可以采取各种手段来攫取小股东的利益,基层政府可以视农民的权益于不顾。无论是有关于金融、还是农村的研究中,要求保护弱小个体利益的呼声一直不断。但类似侵权现象却难以杜绝,甚至愈演愈烈。出项上述现象的原因通常有二:一是对弱小个体的法律保护不足;二是保护权益的法律难以得到实施。在谈判双方存在谈判能力和信息不对称的情况下,对谈判进行监管就十分必要了。但作为一个中央的监管者(国土资源部或者中国证监会)来判断侵权的依据是什么?弱小的个体又能够依据什么来指控自身的利益造到侵害?无论是证券,还是土地,监管的基础均是要信息尽量充分,即市场的规模和透明度要高,这样价格才能充分包含所必须的信息。监管的判决方能够有充分的、便捷的基础。(刘明兴,陶然,2004)

  [16]从根本上看,在强化城市规划科学性和效力的基础上,只要符合城市规划和土地规划的要求,就允许农村集体土地直接进入一级市场,或至少允许农村集体直接与开发商进行买卖,政府只需要审批,然后将土地转为国有的模式。当然,也可以考虑集体所有土地直接出让,同时也不转换土地所有性质的模式,政府只需要在土地增值并进行交易后征收土地增值税。不管采取哪种措施,将只要形成市场,土地价格信息出来了,开发商侵犯农民以及村集体侵犯村民利益的情况都会得到有效遏制,而这也将进一步强化城市规划和土地利用规划在城市发展过程中的指导和调节作用,由于目前很多地方政府需要通过征用农地来获得地方财政预算外收入,往往会出现征地和供地过多、或过少的情况,过多表现在过度建设各类开发区,而过少的情况出现在一些实行土地储备制度、集中拍卖的城市,都不利于城市的健康发展或农民、城市居民各方利益的保护,而这些问题也往往使得各地区的城市规划与土地利用规划具有很大的随(领导)意性,缺乏科学性和权威性。

  [17]如果不进行这样的选择,而直接将土地私有化同时建立福利包,将使得迁移农民获得“土地加城市福利”的双重保障,且可能带来过多农民迁入城市,也不利于留在农村者的福利改进。

  [18]实际上,一个地区的经济发展越快,将不仅使得土地增值和增值税越高,而且将吸引更多的迁移人口,这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供福利包提供了对应的财政基础。

  [19]如前所述,土地增值税因为土地增值具有外部效应而具有经济合理性,而颁发农地产权证以保证农地使用权稳定,同时在自愿基础上以福利包交换产权将在促进平等的同时不损害农地利用效率。而且,由于在进行福利包(户口)—土地使用权证选择时,完全遵循农民自愿的原则,那些土地具有农转非及很大升值潜力的农民将能够享有土地出让收益(扣除土地增值税后的)主要部分;加上农村土地使用权证也可以用作农民贷款的抵押,所以,完全可以在不进行土地私有化情况下,实现土地私有化所可能潜在实现的主要功能。

  [20]前述政策中,如果农民因为土地非农化获得土地出让收益后,应该转为市民并自动获得享受政府政策福利包的功能,但如果农地没有转为非农地,则必须在自愿放弃的基础上才能够享有福利包,这里存在一个是否公平的问题。应该指出,所谓的福利包(户口),如最低生活保障或廉租房,只是一种资格,必须符合一定的条件才能够拿到。对于已经获得农地转非收益的农户而言,前者的土地增值收入往往使得其不需要、也缺乏条件得到最低生活保障或廉租房。而且,如同我们前面所指出的,政府可以通过适当抽取土地增值税并建立迁移人口的福利包,来实现更大范围的公平。

  [21]如前所述,在实行上述政策组合时,需要在准入方面设定一定的条件,如一定的工作经历和收入水平,以防止一下子开放“闸门”后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这将在使得城市化和人口迁移有序完成的同时,鼓励迁移人口努力工作和创业,而后者又反过来抑制基本社会保障支出的过快增长,因为正是这种基本的筛选机制,使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之,考虑到目前中国的现实,为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况,现在的策略不是一下子放开户籍制度,而是利用它并适当降低其门槛,农村土地制度改革中也应当保持其平均性质,减少迁移推力。实践表明,一下子在局部地区放开户籍制度可能会使得城市措手不及,2001年11月,郑州市在河南省范围内率先推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革,到2004年不得不进行调整。所以,户籍制度改革不仅需要全国范围内的统一行动,而且需要设定一定的门槛。(中国青年报,2004年9月15日)

  [22]当然,由于被放弃的的土地具有一定的“免费午餐”的性质,通过法律确定一定规则进行合理分配,采取适当的措施来防止寻租相当重要。从这个意义上看,进一步推进乡村民主化进程,具有重要意义。

  [23]比如,城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题,而这可以通过一定的机制设计,如设定获得户口(福利包)的条件,适当增加申请低保的成本(如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督)来完成。

  [24]实际上,从历史经验来看,即使在一个非宪政民主的体制下,政府即使仅仅出于最大化税收的考虑仍然有可能推动经济发展,或至少不去“过度”攫取经济发展的果实。更进一步而言,我们甚至可以说,在一定条件下,当存在相邻国家或地区激烈的竞争,政府有巨大压力捍卫其统治合法性时,完全有可能出现一个非民主体制为了维护政治合法性而促进经济发展的情况。就我们看来,韩国和台湾在非民主体制下获得经济成功的例子在一定程度上可以被当时国际政治环境下其所处的地理位置(冷战前沿)所解释,因为其政府必须通过促进经济发展来赢得与邻近社会主义国家的竞赛;同样,中国和越南政府开始改革也是出于巩固政权合法性,赢得民众支持的考虑。因此,即使没有制度约束,政府也有可能(虽不必然)采取合理政策促进经济发展。虽然在长期经验上看,一个持久的民主体制由于能够保护财产和契约权可能在经济增长方面要表现得更好,但其中的因果关系还需要进一步分析;而从短期乃至中期来看,对于经济增长而言,具有承诺(不掠夺)效应的体制既不是充分条件,也不是必要条件。就短期和中期的转型过程而言,由于制度处于不断变化的过程中,某些制度安排会导致经济增长或不增长的静态观点就不那么具有说服力,甚至可能是误导的,因为这些制度本身就处于不断变化的过程中,不能作为给定。从这个角度上看,我们不一定要诉诸于制度的承诺效应(如财政联邦制)来解释中国在经济转轨中的高速经济增长,也不一定非要通过激烈的(往往也是难以实现和可操作的)制度变革来实现经济、社会和政治的全面发展和转轨。进一步的分析,参见杨开忠,陶然,刘明兴(2003)。

  (陶然,中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心;徐志刚,英国牛津大学中国学术研究中心)

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