楼建波:域外住房保障法律制度及其对中国的借鉴意义

分类: 社会观察 作者: 时间:2019年11月15日

「楼建波:域外住房保障法律制度及其对中国的借鉴意义」是一篇关于“住房保障制度,社会经济”的深度文章,最早发布在《中国法律》2011年第1期,由楼建波(作者)创作而成。本文属于“天益学术,社会学,社会工作和社会保障”的范畴。仔细阅读本文,能够增加您社会、经济、政策等方面的知识。

住房保障制度是一国政府依据法律规定,通过国民收入再分配,保障其居民基本居住水平的一种制度。现代意义上的住房保障制度始於19世纪末20世纪初,与肇始於工业化和现代化的城市化密切相关。许多国家(地区)的政府都在不同程度上发展具有社会保障功能的住房供应体系和运作模式,以弥补市场的不足。当然,由於制度和文化背景的不同,以及所处发展阶段的差异,各个国家(地区)的住房保障制度,以及一个国家(地区)不同时期的住房保障制度,也都各不相同,纷繁多彩。

尽管各国(地区)住房保障的具体措施并不一致,但就住房保障法律制度而言,各国在住房的规划设计、投资建造、分配办法、经营管理等方面,都制定了相应的规定,形成一套完备的制度,以保障居民的基本住房需求,规范住宅市场的运行秩序。例如,美国在20世纪30年代即颁布实施了《住房法》来解决中低收入家庭的住房问题,後来又颁布实施了《住房贷款法》、《住房再贷款法》等法规,从而逐步完善了住房法律体系;新加坡则通过《新加坡建屋与发展法令》、《建屋局法》、《特别物产法》等,确定了解决居民住房问题的大政方针;日本有关住房保障的法律更是多达40馀部。

本文将在考察域外住房保障基本法律制度的基础上,对我国住房保障制度的建设提出建议。

一、住房保障基本法律制度的比较研究

从各国(地区)住房保障的立法来看,保障形式、机构设置、资金来源、保障范围、准入退出机制、责任机制是住房保障法律制度的核心要素。

(一)保障形式

住房保障形式大体可以分为两种:一是直接保障,包括货币保障与实物保障两种方法;二是间接保障,包括金融和税收等方面的优惠政策。下面我们就分别对实物保障、货币保障以及金融和税收政策在住房保障中的运用进行介绍。

1.实物保障

政府为保障对象提供(实物)住房的方式有出售和出租两种。美国的公共住房租售并举;加拿大政府建设非营利住房向保障对象出售。法国政府则采取了出租的模式。

2.运用货币保障的方法,对居民购买或租赁住房进行补贴。

在新加坡,政府平均每出售一套组屋,要补贴2万新元。法国则建立了租房补贴制度,对自己在市场上租住房屋的低收入家庭进行补贴。

3.运用金融政策和税收杠杆提供保障。

在美国,私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款,特别是个人住房抵押贷款。德国政府鼓励私人建设保障性住房,对此类房屋免征10年地产税,并在购买房地产时免征地产转移税。法国政府则通过对空置房徵收重税、对私人出租房屋租金所得免收所得税等措施达到了鼓励私人出租房屋的目的。此外,公积金制度、保险制度、置业担保制度等也为许多国家(地区)采用。

(二)机构设置

大多数国家(地区)都设立专门机构,负责住房保障政策、计划的制定和实施。这些机构既包括政府部门,也包括半官方的社会组织和私人团体。其中最为著名的当属新加坡的建屋发展局(HDB)。该局如同一个国家的「开发公司」,从组屋的规划、徵用土地,到建造组屋、对外发包或承包工程,再到最後的组屋出售、出租和物业管理等,都一手包办。

1.中央和地方各级政府

一般而言,各国(地区)的中央和地方政府都会设置专门机构,分别负责各自辖区内住房保障的政策、计划的制定和实施。具体而言,一些国家,如巴西,属於比较典型的中央集权型。在巴西,为解决贫民窟蔓延带来的问题,联邦政府设置了城市部,全面负责住房保障的推行;州政府住宅厅负责组织实施,市政府住宅署下属工程厅的住房部则负责具体实施和落实;从而形成了「中央统筹全局、地方执行落实」的格局。反观澳大利亚则另有一番特色,体现了地方分权的特点。澳大利亚的住房保障计划的制定和实施取决於联邦政府和地方政府之间签订的协议:联邦政府在一系列的计划中主要负责向各州及区提供资金,地方政府才是住房保障真正意义上的主管部门。

2,社会组织

一些社会组识也在住房保障中发挥著积极的作用。他们不是严格意义上的政府部门,但又具有一定的官方性质。新加坡的中央公积金局和香港地区的房委会是这类机构的典型代表。前者在中央公积金局董事会的指导下,具体履行公积金的归集、管理职能。後者的成员除政府官员外,还包括一定数量的民问人士。

3.私人团体

在一些国家,私人团体也越来越多地参与到住房保障中来。这方面的典型首推德国的住房合作社。德国的住房合作社是依照《合作社法》设立的法人,起初是产业工人的住房自助组织,後逐步发展成社会性的住房互助组织。

(三)资金来源

住房保障的资金来源主要有三:一是政府财政,二是公积金,三是政府金融机构或者私人金融机构提供的贷款。各国住房保障的融资渠道大体都是上述三种方式的综合运用,但又各有侧重。

1.政府财政。例如,在美国,每年由联邦政府、州政府、县政府将住房补贴所需资金列入各自的预算,由三级政府分别拨款。联邦政府的拨款构成最大的资金来源。

2.公积金。例如,新加坡设立有专门的中央公积金局,统一管理和使用公积金;新加坡还制定了《中央公积金法》,对公积金的管理使用进行规范,以保护公积金会员的合法权益。

3运用政府金融机构或者私人金融机构提供的贷款。为弥补政府财政的不足,減轻政府的负担,许多国家(地区)都致力於建立多元化的住房保障融资体系。有些国家成立了专门的银行来为住房保障提供资金支持,例如德国的住宅储蓄制度和韩国的住房银行。德国的住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统,独立於德国资本市场,存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。韩国的住房银行由政府全资设立,为低收入家庭提供住房融资。此外,一些国家(地区)还尝试综合运用多种金融工具进行住房保障融资。例如,荷兰就将人寿保险引入住房贷款制度,根据住房贷款利息和人寿保险收入免征所得税的优惠政策,把人寿保险和抵押贷款捆绑在一起销售,推出了人寿保险与抵押贷款相结合的贷款工具。香港地区更是迈出了一大步—香港房委会通过分拆出售旗下大部分商场及停车场,成立了领汇房地产信托投资基金并在香港联交所上市,获得了超过3亿港元的收入。

(四)保障范围

总体而言,各国(地区)大都将低收入人群(家庭)和某些特殊群体纳入保障范围。在具体操作层面,各国(地区)主要采用收入标准来界定低收入人群。例如在美国,凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者,都可以向政府申请住房补贴。而在我国香港地区,根据房屋署的规定,只有月收入和家庭净资产都没有达标的低收入家庭才能申请公屋。特殊人群保障也是各国(地区)住房保障的一个重要内容。考虑到特殊人群的特殊需要,许多国家或地区往往不是简单地把他们纳入一般的保障体系中,而是针对不同的特殊人群分别制定特别的保障计划。例如,法国就对需要保障的特殊人群进行了很细致的划分,将刚就业人群、因市政建设必须搬迁家庭、撤离危房或不宜居住的住房的家庭、被房东驱逐的无过错房客、残疾人或有残疾人的家庭以及收入相对较少的低级别公务员等纳入了本国的保障体系之中。而在我国香港地区,住房保障的范围还有阶段性、暂时性的特徵。香港住房保障体系的分配对象除了中低收入人群(不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭)之外,还包括以下人群:①受清拆、重建、天灾等影响而无家可归者;②初级公务员及退休公务员;③调迁及舒缓挤迫居住环境;④21岁以上初参加工作者。

具体而言,各国(地区)住房保障范围依照经济发展程度和特定时期的经济社会政策而各有不同。发达国家的保障范围相对较大,保障程度也较高。例如,在新加坡,除了3%的富人,政府对其馀97%的人群都给予了不同程度的住房保障,几乎达到全民保障的高度。其次,在许多国家(地区),保障对象的范围都经历了一个依时因势变化的过程。例如美国保障人群的范围就经历了一个由大到小的转变。在战後住房短缺时期,其住房保障对象几乎涵盖高、中、低收入阶层;随著住房短缺问题的逐步解决,住房保障对象逐渐缩小为中、低收入阶层,最终完全锁定为低收入阶层。

(五)准入退出机制

准入退出机制是住房保障制度的重中之重。例如,香港的公屋租赁,在公屋编配面积标准、公屋的申请条件、公屋输候编配制、公屋租金标准、公屋管理扣分制、复核及退出公屋等许多方面都有非常具体的规定。法律要求在公屋居住满十年的租户,须两年一次申报家庭收入,并规定不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴付额外租金。日本也有一套完整的进入退出机制。法律规定,对於使用住宅金融公库的人群,所有优惠条件仅限於贷款後的前10年,以及住宅建筑面积在175平方米以下者。入住後收入水平超过上限标准的公营住宅承租人,必须在三年之内搬出公营住宅,在搬出之前对其租金水平按规定进行上调。另外,违反交费义务,保管义务等也会导致失去居住权利。

(六)责任机制

各国(或地区)为了住房保障制度的顺利实施,都建立了一套严格的监督体制,对不同的违法行为规定相应的法律责任。一些国家(地区)侧重於规定申报人弄虚作假或拒绝搬迁的法律责任,如新加坡;而另外一些国家(地区)则较为强调在整个过程中官员的廉洁性,如日本;此外,许多国家(地区)还规定了保障住房的使用条件以及对违反规定使用或处分房屋的处罚。

1.对被保障人群的监管和处罚

许多国家(地区)的住房保障主管部门或专门的监管机构都建立了被保障人群的信息库,对被保障人群进行管理和监督。对被保障人群监管的关键是对申请人提供申请资料的真实性的审核,以及对弄虚作假的申请人的惩罚。例如,根据新加坡法律,任何人在买卖组屋时都必须提供真实的资料;弄虚作假的当事人将被课以5000新元的罚款或六个月的监禁。又如我国香港地区的法律要求受保障对象在公屋轮候册上登记,并接受家庭收入和资产审查;若住户虚报资料,房屋委员会可终止其租约,并可根据法律规定予以检控。为了进一步加强对公屋滥用方面的调查及执法工作,香港房屋署还成立了「打击滥用公屋资源特遣队」。特遣队除了抽查公屋住户的户籍和居住情况外,还会审查公屋住户和申请人的收入和资产,防止高收入者租住公屋。

2.对主管官员的监管和处罚

住房保障主管官员的行为也是许多国家和地区监管的重点。例如,在日本,涉及住房保障的机构或组织都由建设大臣监督。法律对有关官员的资格和职责都有明确的规定,建设大臣有权解任有违法行为或不称职的官员,并对他们处以罚金。香港特区也对其主管官员实行严格的监督。2000年,受廉政公署揭发的「短樁」事件影响,特区立法会通过了对当时的房屋署署长苗学礼和「房委会」主席等人的「不信任动议」,後者因此引咎辞职。

3.对保障住房使用的监管

许多国家或地区都规定了保障对象使用和处分保障住房的条件,并对违反有关规定使用和处分保障住房的行为规定了相应的责任。例如,为防止有人利用组屋进行投机活动,新加坡政府制定了细致而周全的法律法规,对居民购买使用组屋进行严格监控—一个家庭同时只能拥有一套组屋,如果要买新组屋,就必须退出旧组屋;居民购买组屋要以自住为主,购买组屋後5年内不得转让,也不能用於商业性经营,否则将受到法律严惩。又如,我国香港地区房屋署从2006年10月18日起推行屋村管理扣分制,因违反扣分制度或租约条款而被终止租约的租户,在租约终止後的两年内,不得通过轮候公屋登记册申请租住公屋。

二、国外住房保障制度的借鉴意义

通过对典型国家(地区)住房保障制度的考察,可以得出下面的结论:

第一,住房保障制度的建立与完善并非朝夕之功,应该在实践中根据社会需求的变化而作相应调整。中国在住房制度和住房政策上,既要借鉴各国成熟的政策措施,又要根据社会主义市场经济的要求,在改革中创造出具有中国特色,符合中国国情的住房保障制度。

第二,在保障模式的选择方面,尤其是在保障对象和保障形式的确定上,要处理好政府与市场,直接保障与间接保障的关系。

第三,主管机构方面,有必要在中央和地方分别设立专门政府机构管理协调住房保障工作。住房保障的专业性强,涉及保障对象的资格审查与准入、补贴资金的测算、房屋的维修与管理、监管与退出等诸多方面,其制度落实也有赖於财政、金融、税收、土地、规划等多个部门的通力合作,是一个极其复杂的系统工程,需要专门机构管理协调。在中央和地方的关系上,应明确规定各自的责任。

第四,资金来源方面,应该从财政、银行、保险、担保等各方面著手,建立多元化的住房保障融资体系;拓宽融资渠道,建立分级多渠道的资金归集、运用制度,实现住房保障资金供应的稳定性和可持续性。

第五,保障范围方面,应建立多层次和多元化的住房保障体系,为不同层次的保障对象,尤其是「夹心层」和有临时性、过渡性困难的人群提供切合其需要的保障。

第六,准入和退出机制方面,主管部门在严格把关的基础上,应当将准入和退出制度以及相关的信息向社会公示,发挥社会监督的合理性和有效性。

第七,责任机制方面,首先要明确政府在住房保障中的责任。在实施住房保障的过程中,应该明确主管部门责任,落实相关人员的问责机制。其次,要加强对被保障人群的监管。要在静态审查的基础上,建立动态监管制度,防止利用保障性住房进行商业经营和投机的行为。一旦发现违规行为,主管部门要严格执法,采取相应的处罚措施。

【作者简介】

楼建波,北京大学房地产法研究中心,英国剑桥大学。

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